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En estas páginas me propongo tres objetivos puntuales: a) identificar premisas teóricas con sentido práctico que sustentan la creación y existencia de los llamados Órganos Constitucionales Autónomos (OCA); b) rememorar a vuelo de pájaro el contexto de su surgimiento y evolución en México, y c) proponer hacia dónde debería encauzarse la discusión sobre su relevancia y pertinencia en tiempos turbulentos como los que gustan a los entusiastas y seguidores de la llamada Cuarta Transformación de México.

Ilustración: Víctor Solís

 

En el ámbito de la teoría política los pensadores clásicos dejaron lecciones que valen en cualquier contexto y tiempo histórico. Las siguientes son algunas de ellas. Las retomo de grandes pensadores sin citarlos ni mentarlos para sortear la falacia de autoridad.

Lo que me interesa es el tino de las tesis y no en cuál obra podemos encontrarlas. Sólo advierto que en todos los casos los autores son considera dos auténticos liberales.

a. Las personas que tienen poder tienden a detentarlo. Es decir, buscan la manera de aumentarlo y conservarlo recurriendo incluso —no siempre pero con frecuencia— a medios ilegítimos. Esa tendencia vale para los diferentes tipos de poder, pero sobre todo para el político. Esta clase de poder es la que se caracteriza por ejercer la violencia como medio para que el poderoso imponga su voluntad a quienes gobierna. Cuestión aparte es si se trata o no de una violencia legítima.

b. La relación entre poder y libertad es de suma cero. A mayor poder del sujeto “x”, tendrá menos libertad el sujeto “y”. El mejor ejemplo es la relación que existe entre amo y esclavo; el poder del primero es absoluto y la libertad del segundo es nula. Por eso las libertades dependen de la limitación y el control del poder.

c. Las tesis precedentes valen para los diferentes tipos de poder y para las diferentes esferas en las que se ejercen. Por lo mismo, para garantizar nuestras libertades, es necesario establecer límites a los poderes públicos, pero también a los poderes privados (v. gr.: grandes corporaciones, medios de comunicación, iglesias, etcétera).

d. En los Estados absolutos el poder del gobernante es ilimitado. En los Estados autocráticos el poder del gobernante se encuentra concentrado y se impone desde lo alto. En los Estados constitucionales el poder se encuentra limitado por normas y por arreglos institucionales. En los Estados democráticos el poder se encuentra distribuido entre los gobernados y los gobernantes y las decisiones se construyen en procesos que permiten la participación de los primeros.

e. La fórmula típica para limitar al poder ha sido y sigue siendo dividirlo y separarlo. Esa división sigue la lógica de las funciones y la de distribución por órganos. Originalmente, como es bien sabido, en los Estados constitucionales primigenios la separación era entre los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Pero conforme pasó el tiempo y los Estados contemporáneos aumentaron su complejidad, la tendencia ha sido incrementar los órganos que administran y regulan algunos ámbitos y sectores de la vida social.

f. El Estado es mucho más que el gobierno. De hecho, el primero abarca al segundo, así como a los otros poderes, las Cortes Constitucionales, las agencias y los órganos reguladores, etcétera. Lo que queda fuera del Estado es la sociedad a la que éste debe prestar servicio. Aunque es cierto que las reglas y controles que emanan de los poderes y órganos estatales deben ser observados por los integrantes de la sociedad. Pero ésta es plural, diversa y libre —y si pretende seguirlo siendo— los poderes del Estado deben limitarse y controlarse recíprocamente.

 

Ese armazón teórico explica el surgimiento de los Órganos Constitucionales Autónomos (OCA) que con esa o con otras denominaciones existen en diversos ordenamientos constitucionales.

La doctrina y la jurisprudencia han dedicado páginas y sentencias para explicar qué son y cómo se insertan en el complejo entramado de los Estados contemporáneos. México no ha sido la excepción.

De hecho, en un pasado no muy lejano, entusiastas seguidores de la Cuarta Transformación se dedicaron al estudio, promovieron la creación y trabajaron en algunos de ellos. Me vienen a la mente académicos, opinólogos y más de un funcionario de altos vuelos que incluso cuando fueron legisladores impulsaron y votaron con entusiasmo la creación de algunos de ellos. Sólo que a veces la militancia derrota a la memoria y la ambición a la convicción.

 

Fue en el segundo tramo de la transición democrática cuando ciertas tareas estatales relevantes dejaron de estar en manos del gobierno para trasladarse a órganos especializados. El Banco de México (Banxico), el Instituto Federal —hoy Nacional— Electoral (INE), la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) y el Instituto Nacional de Geografía y Estadística (Inegi) fueron la primera generación de OCA.

Con ellos los gobiernos en turno dejaron de controlar el valor de la moneda, las elecciones, la protección de los derechos humanos y la información oficial. De hecho, es cierto que a todos se les asignaron tareas que otrora eran del Poder Ejecutivo. Se trató de una decisión estratégica para desmontar el sistema hiperpresidencialista que había caracterizado al México posrevolucionario (y autoritario). Con esos primeros OCA se limitó y se controló al poder, es decir, se le liberalizó (en sentido político) y, de paso, se le democratizó.

Después emergió una segunda generación de OCA en el contexto del estigmatizado Pacto por México. Primero emergió el primer OCA que la Cuarta Transformación defenestró: el Instituto Nacional para la Evaluación Educativa (INEE). Después otros más que también están en la mira de los filibusteros cuatrotetistas: Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece) e Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI).

Al Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (Coneval) —que también es un OCA— simplemente lo han ignorado y mantenido trunco y a la Fiscalía General de la República (FGR) —el OCA más reciente— la tienen políticamente maniatada e institucionalmente desmontada.

Hace algunos años, en 2017, dediqué un librito, publicado en el Fondo de Cultura Económica, a reconstruir la génesis y la ruta que condujo a dotar de autonomía constitucional a cada uno de esos órganos (que por cierto son los únicos que son, aunque el presidente de la República diga otra cosa). Aquel ensayo se dedica a la evolución del Poder Ejecutivo en la Constitución mexicana y lleva un subtítulo que en su momento me pareció elocuente de la transformación institucional en torno al mismo: “Del metaconstitucionalismo a la constelación de autonomías”. Lo menciono porque temo que en la agenda del gobierno está volver al primero provocando la implosión de la segunda.

 

Todas las instituciones del Estado deben rendir cuentas. Sin excepción. Los OCA deben justificar su existencia a través de resultados. Tienen una función pública y responsabilidades concretas sobre temas estratégicos. De hecho, lo primero que deben hacer es ejercer y acreditar su autonomía.

La paradoja es que entre más y mejor lo hagan, más encono resentirán de parte del gobierno. Es elocuente, por ejemplo, que el INAI se haya convertido en el principal objetivo del golpeteo gubernamental, que el INE sea el pararrayos de los enojos presidenciales y, en cambio, de la CNDH no se diga nada. ¿Para qué acosar a una institución capturada?

Considero que lo que debe hacerse es pasar por la báscula, uno a uno, a los OCA. Emprender una defensa ideológica e incondicional de su desempeño y justificación no es admisible. Así como tampoco lo es el ataque gubernamental genérico y falaz del que son objeto.

Pienso que ésta es una buena oportunidad para evaluarlos y valorarlos por sus méritos. No debe extrañarnos que después de una valoración seria e imparcial se concluya que algunos requieren ajustes en su diseño y funcionamiento. Pero la idea fustigadora de desaparecerlos por neoliberales y corruptos es un despropósito que sólo puede leerse en una clave: la reconcentración del poder en manos del gobierno. No decirlo sería culposo.

 

Recordemos que se trata de órganos que comparten una naturaleza jurídica, pero tienen facultades significativamente diferentes.

Algunos son autorida des administrativas con potestades sancionadoras para autoridades, entidades de interés público y particulares (INE, INAI); otros son órganos no jurisdiccionales de garantía de derechos humanos (CNDH); otros más, principalmente reguladores pero también con capacidades sancionadoras (IFT, Cofece); otros, gestores de áreas estratégicas (Banxico); unos más, generadores de información técnica (Inegi, Coneval); y otra —ni más ni menos—, persecutoria de presuntos actos delictivos (FGR).

Así que podemos meterlos en el mismo saco, pero debemos sacarlos y pesarlos por separado. En una de esas, los peor evaluados son los que están más cerca del gobierno y los que merecen reconocimiento son los que han comprendido el valor de ejercer su autonomía.

Ésa sería mi hipótesis (pero habrá que demostrarla).

 

Pedro Salazar Ugarte
Doctor en Filosofía Política. Es investigador de tiempo completo en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, del cual actualmente es director, y miembro del Sistema Nacional de Investigadores.