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El optimismo en torno al escenario macroeconómico por parte del gobierno federal —que redunda en una sobrestimación de los ingresos presupuestarios para el siguiente año— no se ve reflejado en el gasto federalizado, es decir, los recursos que el gobierno envía a estados y municipios a través de transferencias y otros conceptos. Al contrario: en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) 2021 recibe un impacto negativo en sus componentes.

Pequeño inconveniente: los gobiernos locales marcan la primera “línea de defensa” contra los peores efectos de la crisis económica y sanitaria: pérdida de empleos, cierre de empresas, deterioro de las finanzas familiares… La calidad de vida de la población ha recibido un golpe de magnitud inédita, y los que deben contrarrestarlo de manera directa se debilitarán aún más el próximo año. 

No extraña, entonces, que previsión de recortes al gasto federalizado y a los fondos que reciben los estados y municipios ya ha ocasionado protestas e inconformidades por parte de gobernadores y presidentes municipales de diversas entidades, en un ambiente político de creciente conflictividad. 

Miremos con más detalle; aquí describimos los 10 factores que están sembrando esta bomba de tiempo.

Ilustración: Víctor Solís

1. Bolsa disminuida

Se espera que en 2021 la Recaudación Federal Participable (RFP)1 —el universo o bolsa total a partir de la cual los gobiernos reciben sus transferencias—, se reduzca 4.5 % o 157.9 mil millones de pesos2 (mmdp), en relación con los recursos aprobados en 2020, para quedar en tres billones 351.8 mmdp. La Ley de Coordinación Fiscal (LCF) mandata que el gasto federalizado,3 en el que se incluyen las participaciones y aportaciones, se financie con la RFP.

2. El riesgo de los ingresos sobrestimados

Se estima que el gasto federalizado sea de 1,867.3 mmdp, menor en 5.5 % (-107.9 mmdp) al aprobado en 2020. Pero la cantidad efectivamente asignada a los gobiernos locales en 2021 podría ser todavía menor, debido a una aparente sobrestimación de los ingresos públicos para el próximo año, especialmente en los tributarios4 y petroleros,5 a causa del escenario económico excesivamente optimista por parte de la SHCP.

A esto se suma la reducción de las transferencias vía Ramo 236 (de 41.8 %, o 6.6 mmdp menos) y de los Convenios de Descentralización7 (23.1 %, -30.2 mmdp).

Trayectoria del gasto federalizado y Recaudación Federal Participable

3. Se ahonda en una tendencia histórica

El gasto federalizado ha dejado de tener peso en la RFP en los últimos años, después de varios años en los que se le dio cierta prioridad. Para 2021 se propone que el gasto federalizado represente el 55.7 % de la RFP, una proporción menor que en el presupuesto aprobado en 2020 (56.3 %), y la más baja en lo últimos años.

4. Las entidades federativas recibirían menos participaciones y aportaciones

En el Paquete Económico 2021 se propone que el total de participaciones y aportaciones, que asciende a un billón 699.2 mmdp, disminuya 4.0 % (-70.2 mmdp) en relación con el PEF 2020. El último año en el que se registró otra caída en la suma de estas transferencias fue en 2009, cuando se redujeron 8.0 % (-110.4 mmdp) y todos los estados del país resultaron afectados.

En 2021 se estima un monto de 924.1 mmdp sólo en participaciones, lo que representa una reducción de 6.4 % (-62.4 mmdp) respecto a los datos aprobados en 2020. Caídas en participaciones se han observado también en 2007 (2.7 % o -16.1 mmdp), en 2009 (15.6 % o -107.9 mmdp) y en 2012 (0.4 % o -3.0 mmdp), todas asociadas a la evolución de la RFP.

Por su parte, las aportaciones disminuirán 1.0 % (-7.7 mmdp) en 2021, quedando en 777.8 mmdp. La última vez que se redujeron fue en 2017 (1.2 % o -9.4 mmdp).

En suma, en 2021 todas las entidades federativas recibirán menos recursos a través de participaciones y aportaciones federales, si el Congreso aprueba el Paquete tal cual.

Por el lado de las participaciones, la disminución de los recursos de libre disposición se reflejará en las 32 entidades federativas; 17 de ellas caerán más que el promedio nacional (-6.4 %). Las 10 entidades que verán más disminuidos sus recursos son: Nayarit (-10.4 %), Quintana Roo (-9.3 %), Ciudad de México (-9.1 %), Sinaloa (-8.5 %), Morelos (-8.4 %), Baja California Sur (-8.2 %), Colima y Zacatecas (-7.8 %, cada uno), Querétaro (-7.7 %) y Sonora (-7.6 %). Los cinco estados con menores caídas son: Tlaxcala (-3.6 %), Michoacán (-4.6 %), Chiapas y Tabasco (-4.7 %, cada uno) y Estado de México (-4.9 %).

En términos absolutos la Ciudad de México y el Estado de México, son las entidades federativas más perjudicadas en la disminución de sus recursos: -9.4 mmdp y -6.4 mmdp respecto a sus recursos aprobados en 2020; juntas reciben casi el 25.0 % de recursos del Ramo 28.

En 2021, las 32 entidades federativas recibirán menos recursos a través de las Participaciones Federales (Ramo 28)

¿Y quiénes son los “más perdedores” en aportaciones federales? Pues bien, éstas se reducirán en 20 entidades federativas, lo cual afectará la provisión de servicios en sectores esenciales para la población: salud, educación, seguridad, infraestructura pública, entre otros. Los estados más afectados son: Tabasco (-8.2 %), Baja California Sur (-5.2 %), Nuevo León (-4.0 %), Chihuahua y Guanajuato (-3.6 %, cada uno). Sinaloa recibirá los mismos recursos que en 2020. Por su parte, 11 estados se beneficiarán en el crecimiento de sus transferencias vía Ramo 33; destacan Tamaulipas y Zacatecas, con incrementos de 7.0 % y 6.9 %, respectivamente.

En términos absolutos, los estados con mayor disminución en sus recursos vía transferencias del Ramo 33 son: Estado de México (-2.2 mmdp), Tabasco (-1.3 mmdp), Guanajuato (-1.1 %), Nuevo Léon (-1.0 mmdp) y Chihuahua (-0.8 %).

En 2021, los recursis del Ramo 33-Aportaciones Federales se reducirán 1.0% respecto a los aprobados en 2020

Recordemos: con las participaciones y aportaciones se financia la provisión de servicios públicos a nivel local. Menos recursos para los gobiernos locales implica que los servicios y bienes públicos que reciben los ciudadanos no sean adecuados, eficientes y de calidad. Las aportaciones se distinguen por ser transferencias etiquetadas con un objetivo y uso específico, como salud, educación, seguridad pública, entre otros. Y las participaciones, en cambio, son transferencias no etiquetadas, es decir, recursos de uso libre. En varios gobiernos locales se encuentran comprometidas para el pago de la deuda, obra pública, y gasto corriente (servicios personales).

5. Un esfuerzo fiscal local muy débil y variable

Las aportaciones y participaciones son la fuente principal de recursos para la mayoría de estados, municipios y alcaldías de Ciudad de México. En 2019, las transferencias federales en promedio representaron 84.9 % de los ingresos totales estatales, mientras que los ingresos propios8 representaron sólo el 15.1 %. Por encima de este promedio se encontraron apenas seis entidades federativas: Ciudad de México, Estado de México, Sonora, Nuevo León, Quintana Roo y Sonora.

Independencia fiscal de las entidades federativas, 2019

Por el lado de los gobiernos municipales, las aportaciones y participaciones federales y estatales constituyeron el 90 % de los ingresos municipales, mientras que los municipios sólo recaudaron el 10.0 % del total de sus ingresos. Los municipios con ingresos propios por debajo del promedio se localizan principalmente en los estados del sur: Oaxaca, Veracruz, Yucatán, Michoacán y Guerrero.

Independencia fiscal de los municipios, por estado, 2019

6. Menores recursos para desarrollo regional estatal y municipal

Dentro de los fondos etiquetados más afectados —cada uno con caídas de 4.5 % en sus recursos, respecto a lo aprobado en 2020— se encuentran tres, los cuales se utilizan para incentivar el desarrollo regional:

a) El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (Fortamun)9 verá reducidos sus recursos en 4.0 mmdp, para quedar en 85.9 mmdp. Casi todas las entidades federativas recibirán menos recursos en proporciones porcentuales similares, a excepción de Quintana Roo y Baja California, donde las caídas serán menores (3.8 % y 3.7 %, respectivamente).

b) El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS),10 en su vertiente estatal y municipal, será de 84.8 mmdp; disminuirá 4.0 mmdp respecto a sus recursos aprobados en 2020. Baja California Sur, Colima, Aguascalientes, Baja California y Morelos son las entidades federativas con mayores bajas en este tipo de recursos.

c) El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF)11 tendrá 2.2 mmdp menos. Alcanzará los 46.9 mmdp en recursos. Las entidades más afectadas en este fondo son: Hidalgo (-6.3 %), Estado de México (-6.3 %), Tamaulipas (-5.8 %), Zacatecas (-5.7 %) y Oaxaca (-5.4 %). Las menos afectadas Colima (-2.1 %) y Aguascalientes (-1.8 %).

La reducción en el Fortamun, FAIS y FAFEF equivale a 10.2 mmdp e implica menores recursos en saneamiento, registros públicos y sistemas de recaudación, así como en el financiamiento de obras y acciones en materia de infraestructura que pueden ayudar a combatir la pobreza extrema y el rezago social.

Menores recursos para desarrollo regional estatal y municipal en 2021

7. Falta de incentivos

Los estados y municipios no tienen opciones en el corto plazo para recibir más recursos de la Federación, pues el sistema de coordinación fiscal NO asigna recursos a partir de criterios relacionados con desempeño o el esfuerzo y el logro de resultados. La evidencia señala que los recursos de las participaciones se asignan inercialmente; sobre todo con base en la cantidad de población estatal y otros criterios igual de inerciales, relacionados con la ubicación geográfica —es decir, si se ubica en el litoral, en la frontera norte o cuenta con petróleo—. Para 2021, el 72.9 % de las participaciones se reparte a través del Fondo General de Participaciones (FGP); equivalen al 3.7 % del PIB estimado en PCGPE2021 para ese año.

En efecto, las fórmulas de distribución del Fondo General de Participaciones (FGP) se reformaron en 2007, con el fin de incentivar el crecimiento económico y la recaudación local. Sin embargo, la utilidad de esta modificación es cuestionable, pues observamos las mismas deficiencias.

8. Menos recursos en convenios de descentralización

Los Convenios de Descentralización, que son recursos transferidos a las entidades federativas por medio de convenios de coordinación con cargo a sus presupuestos —con el fin de descentralizar funciones o reasignar recursos correspondientes a programas federales y, en su caso, recursos humanos y materiales—, se estiman para 2021 en 100.7 mmdp: 30.2 mmdp menos, lo que representa una caída de 23.1 % en términos reales.

En el Presupuesto 2021 se eliminaron recursos para los convenios con las Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, y se quitaron los recursos federalizados asignados a la Protección Social en Salud (Seguro Popular).

Además, disminuyeron los recursos para las Secretarias de Educación (-15.5 %) y Salud (-48.9 %), respecto a los aprobados en 2020.

9. El Ramo 23 se está extinguiendo

Están casi extintas las transferencias de los fondos del Ramo 23, las cuales fueron útiles para sobrellevar las deficiencias del sistema de coordinación fiscal. Las transferencias mediante fondos del Ramo 23 llegaron a representar el 9 % del gasto federalizado en 2014 y 2015, a pesar de su precaria gobernanza, excesiva discrecionalidad y considerable daño que provocaron al erario. Lamentablemente, en lugar de orientar esas transferencias hacia un buen propósito, un diseño y regulación apropiada, fueron prácticamente eliminadas. Para 2021 se prevé que el 49.3 % del gasto federalizado se distribuya a través de las participaciones; 41.7 % con aportaciones y 5.4 % mediante Convenios de Descentralización. Otro 3.1 % a través del Ramo 25 y 0.5 % a través del Ramo 23. En 2020 se distribuyó 49.8 %, 39.8 %, 6.6 %, 3.0 % y 0.8 %, respectivamente.

10. El panorama inmediato para las entidades federativas y los municipios

Para reducir la dependencia de estados y municipios hacia las transferencias federales en el mediano plazo, se debe replantear el diseño del Sistema de Coordinación Fiscal. Es necesario compensar y resarcir a los gobiernos locales de manera equitativa.

Creemos que se deben incluir elementos como el crecimiento económico, la equidad, la vinculación al costo de provisión de servicios e incentivos a la recaudación para la construcción de capacidades institucionales locales, transparencia y rendición de cuentas.

Por su parte, las entidades federativas y municipios, para hacer frente a sus carencias, necesitan hacer un mayor esfuerzo fiscal, con el que incrementen su recaudación local. Esto se logrará si en sus legislaciones locales se identifican oportunidades de mejora de sus sistemas impositivos.

El camino será sinuoso y encontrará resistencias, pero creemos que el panorama que hemos retratado con estos 10 puntos demuestra que no queda de otra…

 

Lía Álvarez
Investigadora del programa de Gasto Público de México Evalúa.


1 La recaudación federal participable son los ingresos que percibe la Federación a través de impuestos federales, derechos de minería y parte de los ingresos petroleros. Excluye los conceptos definidos en las fracciones I a X del Art. 2 de la Ley de Coordinación Fiscal, tales como: ingresos petroleros por asignaciones y contratos, ISR de funcionarios públicos de gobiernos subnacionales, el ISAN y otros derechos e impuestos relacionados con la exploración y extracción de hidrocarburos y venta de gasolinas.

2 Miles de millones de pesos a precios de 2021.

3 El Gasto Federalizado corresponde a las transferencias de recursos federales a los gobiernos de las entidades federativas y municipios a través de: aportaciones federales, participaciones, subsidios, convenios de descentralización y transferencias a la protección social en salud del Seguro Popular.

4 Son ingresos que obtiene el gobierno federal por los impuestos que fija a las personas físicas y morales que producen ingresos al realizar actividades como la compra-venta de productos y servicios, y el consumo de ciertos bienes. Los ingresos tributarios provienen principalmente del ISR, IVA y IEPS.

5 Son los recursos que obtiene el Gobierno Federal por concepto de impuestos, derechos y aprovechamientos derivados de la extracción, explotación, producción y comercialización interna de petróleo y sus derivados, así como de la exportación de los productos petroleros.

6 El Ramo General 23 es un instrumento de política presupuestaria que permite atender las obligaciones del Gobierno federal, y cuyas asignaciones de recursos no corresponden al gasto directo de las dependencias ni de las entidades. Específicamente este ramo se encarga de las provisiones salariales y económicas para el cumplimiento del balance presupuestario; del control de las ampliaciones y reducciones al presupuesto aprobado, con cargo a modificaciones en ingresos; de la operación de mecanismos de control y cierre presupuestario y de otorgar provisiones económicas a través de fondos específicos a entidades federativas y municipios.

7 De acuerdo con lo establecido en el presupuesto, las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal transfieren recursos a las entidades federativas por medio de convenios de coordinación con cargo a sus presupuestos, con el fin de descentralizar funciones o reasignar los recursos correspondientes a programas federales y, en su caso, recursos humanos y materiales.

8 Se consideran como ingresos propios a la suma de aprovechamientos, contribuciones de mejora, derechos, impuestos y productos.

9 Sus aportaciones se destinan al pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, descargas de aguas residuales, a la modernización de los sistemas de recaudación locales, mantenimiento de infraestructura, y a la atención de las necesidades directamente vinculadas con la seguridad pública de sus habitantes.

10 Tiene como principal objetivo contribuir al bienestar social, mediante el financiamiento de obras y acciones en materia de infraestructura que ayuden a combatir la pobreza extrema y el rezago social.

11 Sus recursos se utilizan para la inversión en infraestructura física; saneamiento financiero a través de la amortización de la deuda pública, para apoyar el saneamiento de pensiones y reservas actuariales; para modernizar los registros públicos de la propiedad y del comercio y de los sistemas de recaudación locales y para desarrollar mecanismos impositivos; para el fortalecimiento de los proyectos de investigación científica y desarrollo tecnológico; para los sistemas de protección civil en los estados y la Ciudad de México; así como para la educación pública y a fondos constituidos por los estados y la Ciudad de México para apoyar proyectos de infraestructura concesionada o aquéllos donde se combinen recursos públicos y privados.