Existe una idea de que la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM) es un “caos”, que no existe ningún modelo de desarrollo urbano en la metrópoli que la ordene; de una idea de ciudad consistente. Sin embargo, el desarrollo urbano no es anárquico, sigue ciertos patrones y modelos implantados por la política pública, los cuales son contradictorios entre sí y tienen efectos importantes sobre la equidad y la sustentabilidad de la misma metrópoli. Son estos modelos diferenciados una de las causas de diversos problemas que se viven en la ciudad y por los cuales domina la sensación de “caos” en la metrópoli.

Para explicar esta afirmación primero se exponen de forma simplificada los modelos de planeación del desarrollo urbano más comunes. Para posteriormente analizar con relación a éstos la política seguida por los diferentes órdenes de gobierno de la ZMVM y así dar cuenta de las implicaciones que tienen en torno a la equidad y la sustentabilidad, es decir, al bienestar de sus habitantes.

 

Los modelos de planeación del desarrollo urbano los podemos dividir en tres grandes tipos, de forma simplificada: un modelo de compactación o densificación urbana, uno de dispersión y otro de expansión urbana planeada.

El modelo de densificación urbana propone un uso intensivo del suelo con fines ambientales y de fortalecimiento de los lazos sociales. Esto es, cuadras cortas, vivienda en departamentos (vertical), mezcla de actividades (trabajo, comercio y vivienda), transporte público masivo cercano, infraestructura peatonal y para el uso de la bici entre otros elementos. Así, mientras las personas y las actividades sociales y económicas estén más cerca, menos se utilizará el automóvil y más interrelaciones sociales se generarán, entre otros posibles beneficios. Este modelo es una respuesta a que el uso de los automotores son la principal fuente de contaminación del aire en las ciudades, así como de otras externalidades negativas, como la generación de gases de efecto invernadero, ruido, accidentes, tráfico, entre otras.1

Ilustración: Patricio Betteo

Sin embargo, la densificación urbana puede incrementar los precios del suelo o superar la capacidad de carga de los servicios existentes,2 lo cual puede llevar a generar efectos indeseados, como falta de agua, congestión, saturación del transporte público, gentrificación, entre otros problemas. Se ha argumentado que las ganancias ambientales son modestas,3 a lo que habría que agregar que sin políticas adecuadas de vivienda se vuelve inequitativo.4 Ejemplos clásicos de este tipo de modelo son las ciudades europeas y las del sudeste asiático, que suelen tener altas densidades.

Por su parte, el modelo de dispersión consiste en dar altas facilidades al crecimiento horizontal de las ciudades, de tal forma que se incentiva la creación de suelo de bajo costo y amplios espacios para la vivienda. Es decir, zonas monofuncionales, dedicadas sólo a vivienda unifamiliar (suburbios), el trabajo y comercio se concentra en zonas lejanas de la vivienda y de forma difusa, las cuales se interconectan por grandes vialidades. Este modelo tiene el inconveniente que requiere un uso intensivo del automóvil, ocupa grandes extensiones de suelo agrícola o natural, e implica enormes gastos para la provisión de infraestructura. Basta recordar que no es lo mismo, en costos, proveer de tubería a 100 familias que viven en un área de un kilómetro cuadrado, que proveer la misma infraestructura en 10 kilómetros para atender a la misma cantidad de familias. Este modelo también puede implicar grandes costos económicos de transportación que eliminen las ventajas de vivienda de bajo costo.5 El mejor ejemplo de este modelo se puede encontrar en las ciudades de Estados Unidos, Canadá y Australia.6

El tercer modelo consiste en realizar expansiones planeadas de la ciudad, ya sea mediante expansiones adjuntas de la traza urbana o mediante urbanizaciones satélites conectadas con transporte público masivo o vialidades dedicadas. Esto con la idea de evitar un incremento de costos de la dispersión, evitar algunos problemas de la densificación, garantizando así la conservación de áreas verdes. Este modelo está altamente inspirado por la “utopía” de ciudad jardín de Ebenezer Howard propuesto en 19227 y puede ser relacionado con las ideas de Idelfonso Cerdá y su plan de ensanche de Barcelona.8 El riesgo de este tipo de urbanizaciones radica en la posibilidad de que se conviertan guetos sociales aislados de la ciudad, con lo cual se cancelan diversos de sus beneficios, como la equidad o sustentabilidad. En el mundo existen diversas experiencias, en especial en Reino Unido.

Si bien cada uno de estos modelos está basado en experiencias reales, esto no implica que se presenten de forma pura al 100%, ni que necesariamente sean modelos recientes (pueden tener muchos antecedentes históricos). Lo más común es que cada uno de ellos puede tener elementos de los otros, debido a distintas razones históricas, políticas, sociales u económicas.

 

¿Cuál es el modelo actual de planeación del desarrollo urbano en la ZMVM: de densificación, dispersión o expansión urbana planificada? Para contestar se realizará un breve análisis en función de la situación contemporánea en términos institucionales y de política pública. Por lo cual se obvia en su mayor parte las causas históricas de la urbanización de la ZMVM y sus implicaciones actuales.9

Como contexto institucional actual, es necesario mencionar que en la ZMVM está compuesta de tres entidades federativas, que incluyen a la Ciudad de México (antes Distrito Federal) que tiene la particularidad de no ser un estado. Razón por lo cual cuenta con delegaciones, que son divisiones administrativas con poderes más acotados que lo municipios en términos de planeación y se atienen en gran medida a lo que el gobierno central de la Ciudad de México planifique. Dada estas características político-administrativas, existen diferentes órdenes de gobierno implicados en planear el desarrollo urbano de la ZMVM, los cuales se pueden englobar en la Ciudad de México, el Estado de México, los municipios conurbados del Estado de México e Hidalgo, y el gobierno federal.

Mientras todos estos diferentes órdenes de gobierno coordinen sus políticas de planeación se puede tener una coherencia mínima de modelo de desarrollo urbano. En términos institucionales existen diferentes comisiones encargadas de garantizar que esto sea así, entre las que destacan en el desarrollo urbano: la comisión ejecutiva de coordinación metropolitana, la comisión metropolitana de asentamientos humanos y la comisión metropolitana de transporte y vialidad. A pesar de su existencia, la realidad es que existen diferentes políticas de planificación derivadas de la fragmentación institucional (diferentes niveles de gobierno, de atribuciones, de leyes, etcétera).

En primer lugar, la Ciudad de México lleva tiempo impulsando una política de densificación guiada por desarrolladores privados, desde el bando dos emitido en el año 2000, un Programa General de Desarrollo Urbano vigente que contiene dicha política, acompañado de ciertas facilidades para la construcción de vivienda de interés social, como la norma de ordenación 26 (suspendida) y las propuestas de remplazo de esta última por las normas 30 y 31 (no aprobadas).10 Política que mantendrá a futuro, como lo sugiere la propuesta del Programa General de Desarrollo Urbano11 que continúa en la misma tónica de impulsar la densificación, al igual que la recién aprobada Constitución Política de la Ciudad de México contiene también como objetivo la densificación (artículo 16. C.3 y 16.C.5.b).

Por su parte, el gobierno federal tiene potestades para participar en la planeación de las zonas metropolitanas, las cuales utilizó para participar en la actualización del Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México. No obstante, dicho programa no es vinculante para ninguno de los órdenes de gobierno involucrados y el gobierno federal no le ha dado ningún tipo de seguimiento. En cambio, ha impulsado indirectamente desde principios de siglo una política de dispersión, a través de su política de financiamiento de créditos hipotecarios de vivienda y de grandes desarrolladores privados. Lo cual ha causado enormes efectos negativos12 y ha sido reconocido como un problema.

Debido a este reconocimiento el gobierno federal comenzó a promocionar la densificación a través del Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2012-2016 (objetivos 1 y 2) y con la reciente modificación de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano se establece la importancia a nivel metropolitano de esta medida (artículo 34).

Sin embargo, la política financiera de vivienda del gobierno federal explícita parece apuntar ahora a una de expansión urbana planeada adoptada a través de los perímetros de contención urbana en 2013. Dichos perímetros señalan en dónde se podrán otorgar créditos para la construcción de vivienda social, dividido en tres tipos de áreas y otorgándose créditos mayores a U1 (contorno intraurbano) y menores en U2 (zonas en proceso de consolidación, alrededor de U1) y en U3 (zona periférica urbana). En el perímetro de contención urbana de la ZMVM se aprecia que fomenta un crecimiento discontinuo de la mancha urbana, el cual está garantizado, pues la diferencia real entre los subsidios en cada área es mínima. Para el perímetro de contención urbana U1 se otorga un monto máximo de subsidio de 33 UMA (Unidad de Medida y Actualización), para U2 de 31 UMA y para U3 de 30 UMA.13

En otras palabras, la diferencia en el monto de los subsidios es tan baja que no hay un desincentivo real para que los desarrolladores inmobiliarios dejen de construir en la periferia urbana, en los polígonos U2 y U3, en donde el suelo es mucho más barato que en las áreas centrales de la ciudad. Política que no va acompañada de la provisión de servicios, como transporte público masivo.

Por su parte, el Estado de México dentro de su Programa Estatal de Desarrollo Urbano 2008, menciona la necesidad de controlar la expansión urbana y de densificar la ZMVM como una de sus estrategias. En la práctica, este plan estatal no es funcional al no ser vinculante para los municipios. En realidad son estos últimos los que tienen las facultades en materia de planeación y permisos de construcción, es decir, ellos determinan autónomamente el tipo de estrategia urbana a seguir en su territorio independientemente de lo que dicten otros órdenes de gobierno y planes (como el metropolitano y el estatal). Si a esto le añadimos que son 60 municipios (incluyendo uno del estado de Hidalgo) resulta casi imposible que su planeación esté coordinada. Por el contrario, está fragmentada y en muchos casos prefieren adoptar estrategias de dispersión urbana guiada por el mercado (formal o informal), tratando de capitalizar así la política federal de vivienda, la informalidad y las dinámicas de la Ciudad de México. Dado los escasos recursos de recaudación propia con los que cuentan.

Es importante resaltar que existe una baja intervención del gobierno en cada modelo de desarrollo urbano. En todos los casos se le deja en gran medida a manos del “libre mercado” para que decida en dónde desarrollar vivienda y otras edificaciones. Ya sea concentrando grandes densidades de vivienda y de oficinas de precios medios y altos en la Ciudad de México o expandiendo la ciudad mediante desarrollos sociales o informales en el Estado de México.

 

La primera superposición es que mientras la Ciudad de México impulsa una política de densificación, en el resto de la metrópoli se lleva a cabo una política de dispersión o de expansión controlada. En ambos casos sin tomar en cuenta sus efectos adversos y sin tomar medidas para evitarlos, como políticas de vivienda asequible en la Ciudad de México o de expansión de infraestructura de servicios en el Estado de México. Esto sólo puede llevar a obtener los peores resultados de ambos modelos de ciudad. La densificación genera un incentivo al encarecimiento del suelo y de la vivienda en la Ciudad de México, al mismo tiempo que se expulsa a la población a vivir en una ciudad dispersa, urbanizada formal o informalmente. Fenómeno que es reforzado por las políticas del gobierno federal en materia de vivienda y aprovechado por los municipios conurbados. El resultado final es una ciudad más inequitativa y con escasos resultados en sustentabilidad derivados de la contradicción de modelos de movilidad urbana. Existe suficiente evidencia para sostener que esto está sucediendo.

Primero, la mayor parte de los financiamientos para vivienda otorgados en la ZMVM se diferencian ampliamente a qué sectores se dirigen dependiendo de la entidad de la que se trate. En la Ciudad de México se otorgan más número de financiamientos para vivienda de tipo media o residencial (superior a 940 mil pesos), mientras que en el Estado de México e Hidalgo se dirige principalmente a vivienda económica, popular y tradicional.14 Esto tanto desde el inicio de la política de financiamiento masivo de vivienda (desde el año 2000) hasta el año 2013, cuando se comenzaron a implementar los polígonos de contención urbana. De hecho, esta tendencia se hace más fuerte en este último periodo. 65% del número de financiamientos se dirige a viviendas medias y residenciales en la Ciudad de México, mientras que en los municipios conurbados del Estado de México 73% se dirige a vivienda económica, popular y tradicional, y en Tizayuca alcanza 90% (ver tabla).

Segundo, las cifras también señalan un encarecimiento del suelo y de la vivienda en la Ciudad de México, en comparación a los municipios metropolitanos a donde se dirigen los financiamientos para vivienda de menores ingresos. Esto puede ser corroborado con información de Sociedad Hipotecaria Federal, que señala un incremento de 53% del precio de la vivienda entre el año 2012 y 2017. Esto es, 19 puntos porcentuales más que el total del Estado de México y 15 puntos porcentuales más que en la ZMVM (ver gráfica).

Tercero, en total la ZMVM ha tenido un modesto incremento en su densidad, al pasar de dos mil 342 hab/km2 a dos mil 660 hab/km2, que se ha debido en buena mediad a que 84% del crecimiento poblacional se ha dado en los municipios conurbados. Utilizando los datos de Conolly (2012) y Conolly y Castro (2016)15 se puede estimar que 69% del crecimiento de viviendas en la ZMVM entre 2000 y 2010 se ha dado en los municipios conurbados y, de éste, 41% se debe a conjuntos habitacionales y 62% a asentamientos ligados a procesos informales.16 Mientras que la cantidad de población de la Ciudad de México prácticamente se ha mantenido inalterada (ha pasado de 8.6 a 8.9 millones de 2000 a 2015) y con un incremento de la densificación pequeño, que pasó de cinco mil 799 a cinco mil 967 hab/km2 (2000-2015).

Las implicaciones de dichas dinámicas sugieren una recomposición espacial de la desigualdad en la ZMVM, que puede estar llevando a generar mayores disparidades al expulsar a parte de la población de la Ciudad de México, frente al encarecimiento de los precios de la vivienda, hacia los municipios metropolitanos que cuentan con menor cantidad y calidad de servicios. Lo cual también se refleja en altos costos (monetarios y en tiempo) de transportación para los habitantes de las zonas periféricas que adquirieron vivienda de bajo costo.17

Esta misma superposición de modelos explicaría por qué no se logran los beneficios ambientales y/o sociales promovidos por el modelo de densificación y existe una movilidad urbana plagada de problemas enormes: congestionamiento, contaminación del aire, accidentes, ruido, etcétera. La gran concentración de actividades (económicas, educativas, sociales, etcétera) en la Ciudad de México atrae millones de viajes diarios procedentes de la zona metropolitana. Debido a que el 83% de los kilómetros de transporte público masivo estructurado de la ZMVM se encuentra en la Ciudad de México18 y que los servicios de transporte público concesionado no pueden cruzar de una entidad federativa a otra, más que en ciertos puntos específicos, se crean tres condiciones negativas:

A) Se incentiva la movilidad en automóvil o motocicleta, ante la expansión urbana y la fatal de transporte público estructurado que interconecte a los municipios conurbados con la Ciudad de México. Esto se refleja en un crecimiento acelerado del número de autos en los municipios conurbados entre el año 2000 y 2016, que crecieron a una tasa media anual de 12%, más rápido que en la Ciudad de México que crecieron a un 5% anual. Una situación similar sucede con las motocicletas que presentan tasas anuales de incremento de 30% anual en el Estado de México vs. 10% en la Ciudad de México en el mismo periodo.19

B) A quienes no puedan comprar un automóvil o no vivan cerca del transporte público masivo tienen que recurrir a transporte público de mala calidad: vans, microbuses o camiones en servicios no estructurados, con los consecuentes problemas que ello significa para sus usuarios, desde enormes tiempos de traslado hasta inseguridad.

C) Satura diversas líneas de Metro y Metrobús, ya que las estaciones terminales son hasta donde se les suele permitir la entrada del transporte público concesionado del Estado de México; a la vez que dichas terminales se encuentran en frontera entre ambas entidades. Así, en hora pico, éstas reciben flujos de pasajeros mucho mayores de lo que se contemplaría si las estaciones terminales estuvieran en la periferia. Esto hace que para los habitantes de la Ciudad de México se vuelva difícil utilizarlo, incentivándolos también a utilizar otros medios de transporte, incluyendo el automóvil o las motos.

Es importante señalar de nuevo que la superposición de modelos de planeación se deriva de la fragmentación institucional de la metrópoli —diversos órdenes de gobierno con diversas facultades no coordinadas. Fragmentación que no sólo se refleja en los anteriores problemas de equidad o ambientales, también tiene implicaciones macroeconómicas negativas al reducir las economías de aglomeración de la productividad laboral. Se estima que cada vez que se duplica el número de gobiernos locales en una ciudad se reduce 6% la productividad laboral.20 En este orden de ideas la OCDE señala que la productividad laboral debería aumentar entre un 2% al 5% por cada incremento del 100% de la población.21 Sin embargo, esto no sucede en la ZMVM en relación con otras zonas metropolitanas del país, ya que su productividad es similar a la de las zonas metropolitanas de Guadalajara y Puebla, y mucho menor que las de León y Monterrey. A pesar de que la población de la ZMVM es de cuatro a 12 veces mayor que estas metrópolis.

 

La ZMVM no tiene un modelo homogéneo de desarrollo urbano, a pesar de contar con un programa metropolitano para dicho fin. En la práctica existe una superposición de al menos dos tipos modelos, uno de densificación y otro de expansión, que se impulsan de forma incompleta (densificación sin transporte público masivo ni vivienda asequible, dispersión sin provisión de servicios públicos básicos, etcétera). Es decir, hay una escasa intervención del gobierno, permitiendo al mercado ordenar la ciudad de acuerdo con los incentivos que les provee cada tipo de regulación.

Razones que contribuirían a explicar por qué las diferentes políticas de desarrollo urbano parecieran hacer poco por reducir los problemas ambientales, sociales u económicos y, por el contrario, es posible que los exacerbe. Una situación derivada de su naturaleza de zona metropolitana que carece de mecanismos para evitar los problemas que su fragmentación institucional le impone.

 

Salvador Medina Ramírez
Economista y maestro en urbanismo. Trabaja en temas de movilidad y sustentabilidad urbana.


1 Dora, Carlos, Hoskings, Jaime, Mudu, Pierpaolo y Fletcher, Elaine, Transporte urbano y salud, Genova: GIZ & WHO, 2011.

2 Fundacion IDEA, “México compacto: Las condiciones para la densificación urbana inteligente en México”, México, 2014.

3 Marcial H. Echenique, Anthony J. Hargreaves, Gordon Mitchell & Anil Namdeo (2012): “Growing Cities Sustainably”, Journal of the American Planning Association, 78:2, 121-137

4 Burchard-Levine, Antonia (2017), Conectando la vivienda asequible a Desarrollos Orientados al Transporte (DOT) en la Ciudad de México, México: ITDP-FES.

5 Burchell, Robert, Anthony Downs, Barbara McCannan y Shan Mukherji (2005), Sprawl costs. Economic Impacts of Unchecked Development, Washington, Island Press

6 Cox, Wendell (2016), “Suburban Nations: Canada, Australia and United States”, New Geography. Consultado el 19 de febrero de 2018: http://www.newgeography.com/content/005495-suburban-nations-canada-australia-and-united-states

7 D’Almeida, Benoît (2017), “¿La Garden City: una ‘utopía’ de esperanza para las ciudades latinoamericanas?”, México, nexos. Consultado el 15 de septiembre de 2017 https://labrujula.nexos.com.mx/?p=1404

8 Si bien Echenique et al. coloca a Cerdá como un ejemplo del modelo de dispersión, es mucho más conveniente colocarlo como un ejemplo de expansión urbana controlada, ya que su plan de ensanche de Barcelona se basaba en un crecimiento ordenado e integrado de la ciudad y no en una expansión dispersa.

9 Es posible resumir que el proceso de urbanización de la ZMVM posrevolución se dio bajo un proceso de rápida industrialización impulsado por un modelo de sustitución de importaciones, concentrado principalmente en la capital del país, el cual generó altos niveles de inmigración interna en búsqueda de oportunidades de trabajo y como resultado creció la metrópoli en tamaño y población muy rápido. Como resultado de este proceso no planeado y con el arribo de población muy heterogénea, el espacio urbano nació muy segmentado, desde la localización de la población por estratos de ingresos, como por el tipo de servicios a los que se puede acceder.

10 La norma 30 se enfocaba en promover la construcción de vivienda de interés social y la 31 estaba enfocada en la de precio medio y alto.

11 Seduvi (2016), “Proyecto de Programa General de Desarrollo Urbano de la Ciudad de México”. Recuperado el 12 de septiembre de 2017 http://plancd.mx/assets/pdfs/PGDUCDMX_22nov2016.pdf

12 Medina Ramírez, Salvador y Veloz Rosas, Jimena (2013), Desarrollo orientando al transporte: Regenerar las ciudades mexicanas para mejorar la movilidad, México, ITDP.

13 SEDATU (2017), “ACUERDO por el que se modifican las Reglas de Operación del Programa de Acceso al Financiamiento para Soluciones Habitacionales, para el ejercicio fiscal 2017”, DOF 03-02-2017.

14 Conavi clasifica el tipo de vivienda a 2018 de la siguiente forma. Económica: Menos de 118 Veces el Salario Mínimo Mensual (VSMM) = Menos de $343,826.43. Popular: de 118 VSMM a 200 VSMM = Entre $343,826.43 y $537,228.80. Tradicional: de 200 VSMM a 350 VSMM = Entre $537,228.80 y $940,150.40. Media-Residencial: Más de 350 VSMM = Más de $940,150.40 (ncluye vivienda Media, Residencial y Residencial Plus).

15 Connelly, Priscilla (2012), “La urbanización irregular y el orden urbano en la Zona Metropolitana del Valle de México de 1990 a 2005”, en Salazar, Clara (coord.) (2012) y Connolly, Priscilla y José Castro (2016), “Evolución de los tipos de poblamiento en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México 1990 a 2010”, en Adrián Guillermo Aguilar (coord.), La Ciudad de México en el siglo XXI. Realidades y retos, México, gobierno de la Ciudad de México

16 Colonias populares, pueblos conurbados y pueblos no conurbados, de acuerdo con su clasificación.

17 Lara Pulido, José Alberto, Estrada Días, Gabriela, Zentella Gómez, Juan Carlos, Guevara Sangines, Alejandro (2017), “Los costos de la expansión urbana: aproximación a partir de un modelo de precios hedónicos en la Zona Metropolitana del Valle de México”, Estudios Demográficos y Urbanos, 32. 1 (94), México, El Colegio de México.

18 Medina Ramírez, Salvador (2017), “Movilidad en el Estado de México, un círculo vicioso”, México, nexos. Disponible en: https://www.nexos.com.mx/?p=33309

19 Cálculos realizados con datos de INEGI, Vehículos de motor registrados en circulación.

20 Ahrend, R., et al. (2014), “What Makes Cities More Productive? Evidence on the Role of Urban Governance from Five OECD Countries”, OECD Regional Development Working Papers, núm. 2014/05, OECD Publishing, París

21 OECD (2015), OECD Territorial Reviews: Valle de México, Mexico, OECD Publishing, París. http://dx.doi.org/10.1787/9789264245174-en

 

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