La reforma constitucional que moderniza al sector energético mexicano cumplió cuatro años en diciembre pasado. Sin embargo, la sociedad no percibe aun sus beneficios. La implementación de este nuevo modelo energético está en su etapa inicial por lo que es necesario permitir que madure, para que los beneficios se materialicen y lleguen a la mayoría de la población.

Por qué era necesaria la reforma energética

Nuestro país alcanzó su pico de producción de petróleo en 2004 con 3.4 millones de barriles diarios (mmbd), cifra que para 2012 cayó a 2.5 mmbd. Un comportamiento similar tuvo la producción de gas natural, que pasó de 7,030 millones de pies cúbicos diarios (mmpcd) en 2009 a 6,384 mmpcd en 2012.

Las reservas totales de hidrocarburos —las cuales representan el futuro de nuestra producción— disminuyeron 12% entre 2003-2012. Además, más de la mitad de los recursos prospectivos del país son recursos no convencionales y se encuentran en aguas profundas.

Recuperar los niveles de producción necesarios para satisfacer la demanda nacional es un reto enorme, se requieren cuantiosas inversiones, acceso a tecnología de punta, y tiempo para alcanzar producción comercial.

Por otra parte, las refinerías mexicanas fueron diseñadas para refinar crudo ligero pero nuestra producción es mayoritariamente de crudo pesado. La refinación del crudo pesado produce altas cantidades de combustóleo, cuyo precio de mercado es bajo, contribuyendo a que la refinación sea poco rentable.

Bajo el modelo anterior, los precios al público estaban controlados e implicaban onerosos subsidios; esto generaba importantes pérdidas a Pemex. Además, la ineficiencia de nuestras refinerías aumentó nuestra dependencia de combustibles importados. Pemex, como único operador petrolero era responsable de atender la demanda nacional a toda costa, incluso en condiciones no rentables y en detrimento de sus finanzas.

En estas circunstancias, Pemex no invirtió en infraestructura de almacenamiento y ductos de transporte, moviendo gran parte de la gasolina y el diésel por tierra.  México cuenta en promedio de tres días de inventarios para atender la demanda, lo que pone en riesgo el abasto.

Este modelo también mostró su desgaste en la venta al público:  la industria consumidora de gas natural enfrentaba alertas críticas, mientras que el número de gasolineras no aumentaba a la par de la demanda, el servicio era deficiente e insuficientes los mecanismos para controlar la calidad y el volumen, creando espacios para prácticas abusivas en detrimento de los consumidores. La crisis de seguridad energética era real.

En este contexto, era urgente adoptar un esquema que diera cabida a las empresas del Estado y a las privadas en cualquier actividad de la cadena de valor, en beneficio de los usuarios. Era indispensable que Pemex pudiera asociarse, permitiendo un suministro de energéticos más seguro y eficiente a precios competitivos.

La creación de mercados requería rediseñar las instituciones del sector energético. Los órganos reguladores debían garantizar la certeza jurídica, la cual es fundamental para la viabilidad de los proyectos energéticos.

Así, la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH), la Comisión Reguladora de Energía (CRE) y la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente (ASEA) conformaron un sistema de reguladores técnicos, que debe funcionar con independencia tanto del gobierno como de la industria.

Objetivos de la reforma en materia de hidrocarburos

Las modificaciones a los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política aprobadas en 2013 establecen que la exploración y extracción de hidrocarburos se mantiene como área estratégica del Estado quien, a través de contratos, asigna a Pemex y a terceros el desarrollo de dichas actividades bajo criterios de sustentabilidad. El capital privado puede participar en toda la cadena de valor, de manera directa y mediante alianzas con Pemex. Potencialmente cualquier empresa que cumpla con los requisitos establecidos por los reguladores y otras autoridades puede realizar actividades desde la exploración y producción de hidrocarburos hasta su expendio final, asumiendo riesgos e invirtiendo.

Adicionalmente, la reforma impulsó un cambio radical en la manera de administrar la riqueza petrolera, creando el Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo (FMP) cuyo objetivo es garantizar que las generaciones actuales y futuras disfruten los beneficios de la riqueza del país. Las transferencias del FMP al presupuesto de la Federación están topadas (4.7% del PIB), y sus ingresos adicionales se invierten en fondos de ahorro de largo plazo y fondos específicos (educación, innovación y desarrollo). Este cambio en la forma de administrar la renta petrolera se caracteriza también por un alto grado de transparencia, pues cualquiera puede consultar cuánto ingresa al Fondo por cada asignación de Pemex y cada contrato petrolero.

Beneficios alcanzados con la reforma

El nuevo modelo energético ya empezó a proporcionar beneficios a nuestro país, aunque éstos todavía no sean percibidos por la población, pues los compromisos de inversión están en etapas iniciales. Para materializar los beneficios se requiere consolidar el modelo; por ello es necesario garantizar la certidumbre jurídica y dar una perspectiva clara de los requerimientos de inversión del sector. Los planes quinquenales de exploración y extracción de hidrocarburos, así como los planes quinquenales de infraestructura envían una señal importante de continuidad.

a) Exploración y Producción

En la actividad de exploración y extracción de hidrocarburos –área estratégica del Estado– Pemex obtuvo asignaciones mediante la Ronda Cero.  La empresa eligió aquellas áreas que deseaba conservar. Actualmente, Pemex administra las áreas más ricas del país y puede asociarse con otras empresas para realizar sus actividades. Esto es relevante en áreas como aguas profundas, pues ninguna empresa en el mundo asume ese reto sola. Pemex también puede migrar sus asignaciones a los nuevos tipos de contratos y buscar socios para participar en las rondas que organiza el Estado.

El Estado ahora puede compartir los riesgos de la actividad petrolera contratando a empresas mediante la licitación de contratos petroleros. El Estado selecciona las áreas y establece los términos y condiciones de los contratos que se licitan en procesos transparentes y competitivos.

Este cambio ha permitido asignar más de 100 contratos en tan solo tres años. Más de 70 empresas petroleras operan hoy en México, complementando la labor de Pemex para restituir reservas e incrementar la producción petrolera. En esta actividad, el primer barril de petróleo puede obtenerse entre 4 y 10 años después de suscrito el contrato, por lo que aún no hay cambios en la declinación de la producción. Es un hecho que será en la próxima administración cuando se vea el impacto positivo de las nuevas inversiones.

Licitaciones públicas internacionales

Ocho licitaciones – Rondas 1 y 2, y la primera licitación – Ronda 3.  Transparentes y reconocidas internacionalmente.

         Atributos de las Rondas de Estado

• Simetría de información 
• Información técnica, legal y económica
• Permite igualdad de condiciones entre participantes
• Parámetros públicos
• Parámetros públicos mínimos y máximos a licitar
• Claridad en las expectativas del gobierno
• Evitan propuestas no solventes o irreales
• Actos de presentación y apertura
• Celeridad en los actos: sólo hay 2 parámetros a ofertar
• Nulo espacio para discrecionalidad
• Transmisión en tiempo real

– Contratos de exploración y extracción de hidrocarburos: 71 firmados y 36 en proceso de firma.
– Operadoras petroleras con contrato: 73 operadoras, 38 extranjeras y 35 mexicanas.  

Las inversiones esperadas por estos contratos superan $162 mil millones de dólares en los próximos 35 años, monto que Pemex no hubiera podido comprometer por sí sola. Pemex seguirá siendo el mayor operador petrolero del país gracias a sus asignaciones de la Ronda Cero y los contratos que adquiera en las licitaciones. De hecho, Pemex ha concursado y ganado 14 contratos, tanto de manera directa como asociado con terceros.

La participación de diversos operadores petroleros creará nuevos empleos, desarrollo de proveedores de bienes y servicios, y la creación de nuevas capacidades. Prácticamente todos los países petroleros tienen diversos operadores petroleros, lo que implica una explotación más eficiente de los recursos.

Uno de los beneficios que ya ha recibido México es la inversión de $2.5 mil millones de dólares en estudios de sísmica. Actualmente nuestro país cuenta con valiosa información geológica, que permite una mejor selección y valoración de las áreas a licitar. Este es ya un beneficio concreto de la reforma energética.

b) Gas Natural

La declinación en la producción de gas, aunada al incremento en su demanda ha hecho imperativo aumentar las importaciones de gas natural.

México cuenta con dos fuentes de importación: a) vía ducto desde Estados Unidos, el mercado de gas natural con precios más competitivos y b) traer gas natural licuado (GNL) por las terminales de Altamira y Manzanillo, alternativas más costosas, pero que proporcionan seguridad energética.

En 2012, la red de gasoductos tenía 11,300km y estaba limitada tanto en capacidad como cobertura. No contaba con redundancia y presentaba cuellos de botella. Como consecuencia, entre 2011 y 2014 tuvimos alertas críticas que afectaron el suministro de gas natural a CFE y a la industria, con repercusiones económicas importantes.

Desde 1994 el mercado de gas natural estaba abierto a la participación privada, pero antes de la reforma el precio no reflejaba sus costos, lo cual inhibía la competencia en el mercado y no generaba incentivos económicos para la inversión privada en infraestructura. La reforma energética propició un cambio en el esquema de precios de gas natural, permitiendo ofrecer una estructura de precios de mercado similar a la de otros países.

Así, se incentivó la participación de nuevas empresas, generando una mayor competencia: los generadores de electricidad y consumidores industriales cuentan con más opciones para acceder a un servicio más completo, precios competitivos y un suministro seguro de gas natural. Desde 2014 no se presentan alertas críticas.

El impacto real en los precios de electricidad y en la competitividad de la industria, se observará paulatinamente. Sin embargo, ya hay algunos resultados tangibles: se han detonado inversiones por casi $12 mil millones de dólares, con los cuales se construyen más de 7,400km de nuevos gasoductos que conectarán zonas del país que anteriormente no contaban con suministro de gas. Estos proyectos también traerán consigo creación de empleos y contribuirán al desarrollo económico del país.

Petrolíferos

Refinación

Uno de los aspectos que más preocupa a la sociedad es el precio y la dependencia de las importaciones de gasolina y diésel. Esto ha sido resultado de años de precios subsidiados, el aumento en su demanda, y de ineficiencias en las refinerías mexicanas, resultando en una producción doméstica insuficiente. La importación se da en precio internacional, por lo que la depreciación del peso impacta directamente en el precio final.

México cuenta con seis refinerías con una capacidad de procesamiento de 1.615 mmbd. De éstas, sólo tres han sido reconfiguradas (Minatitlán, Madero y Cadereyta) y pueden procesar 750 mil barriles diarios (mbd), por lo que aún es necesario realizar inversiones para reconvertir las tres refinerías restantes (Salamanca, Tula y Salina Cruz), con una capacidad instalada de 865 mbd.

¿Conviene construir nuevas refinerías en México?

Vale la pena considerar lo siguiente:

• Necesidad de aprovechar activos existentes. Reconfigurar las tres refinerías pendientes, Pemex estima una inversión entre $7 y $9 mil millones de dólares.
• Construir una nueva refinería, similar a Salina Cruz cuesta de $8 a $10 mil millones de dólares, en un plazo de 5 a 7 años. Dos de estas refinerías duplican la inversión.
• Construir refinerías modulares son más sencillas de construir, pero, están normalmente configuradas para procesar crudo ligero. El costo por módulo está entre $1 y $2 mil millones de pesos y serían necesarios al menos 12 para poder procesar 600 mbd.
• La decisión de construir refinerías nuevas requiere analizar y decidir si es mejor dejar las refinerías de Pemex como están, condenándolas a procesar limitadamente.
• Pemex optimizaría la dieta de sus refinerías importando crudo ligero lo cual sería fácilmente implementable.
• Pemex puede asociarse para modernizar sus refinerías reduciendo el impacto ambiental que conlleva la construcción de nuevas refinerías.

 

Es fundamental que los precios de la gasolina y el diésel los determine el mercado sin subsidios, ya que tienen un efecto negativo en las economías, pues benefician a quienes tienen automóvil. En 2012, el subsidio a la gasolina costó $220 mil millones de pesos (1.4% del PIB). Además, un energético subsidiado es un energético condenado a ser desperdiciado.

En el nuevo modelo energético, los precios de los combustibles los determina el mercado. Sólo así Pemex podría encontrar socios para modernizar las refinerías sin caer en las pérdidas en las que incurrió en el pasado. En la medida en que las refinerías nacionales se modernicen y llegue nueva inversión para la infraestructura logística del país, los costos de suministrar gasolina y diésel serán menores y estas eficiencias podrán trasladarse a los consumidores finales, vía precios más bajos.

Transporte y Almacenamiento

La saturación de la infraestructura de transporte y almacenamiento ha sido uno de los grandes cuellos de botella para la competitividad de la industria energética nacional. México cuenta, en promedio, con tres días de almacenamiento de gasolinas, mientras que en los países de la OCDE el promedio es de 30 días.  Para tener capacidad y cobertura en todo el país a precios competitivos, la construcción de nuevos ductos y terminales de almacenamiento es apremiante, lo que es permitido por el nuevo marco regulatorio.

Se han anunciado más de 50 proyectos privados, con inversiones que superan los $2,500 millones de dólares, que permitirán contar con inventarios de gasolina y diésel de manera continua. Estos proyectos responden a la política de inventarios estratégicos de SENER, que obliga a las empresas que venden gasolina, diésel y turbosina a mantener inventarios mínimos.

El acceso a la infraestructura logística de Pemex ha sido limitado. Las temporadas abiertas de capacidad de almacenamiento y transporte por ducto de Pemex se retrasaron debido al proceso de aprendizaje en materia de servicios y operación en un contexto de competencia del regulador y de Pemex. A la fecha las empresas sólo han podido reservar un porcentaje muy pequeño de la infraestructura logística de Pemex. En la temporada abierta solo una compañía ha ganado acceso a su infraestructura para importar gasolinas y diésel propios.

Por su parte, CFE inició un proceso para ofrecer a terceros capacidad de almacenamiento que no utiliza en sus centrales, ya que sus plantas operan con gas natural, combustible más barato y amigable con el ambiente.

Los procesos de temporada abierta de la capacidad instalada propiedad de Pemex y de CFE, obligan al ganador a pagar una tarifa por la utilización de la infraestructura. 

Venta al público

La apertura de estaciones de servicio estaba acotada a regulaciones estatales y municipales con precios controlados que eliminaban la competencia. En consecuencia, el número de gasolineras en México es relativamente bajo comparado con otros países de la OCDE.1

El nuevo modelo ha permitido pasar de décadas de tener una sola marca de gasolineras, a contar con más de 30. Actualmente operan cerca de 2,500 estaciones de servicio con una marca distinta a Pemex, permitiendo competencia en el servicio y transparencia total en volúmenes. La mayoría de las nuevas estaciones de servicio venden gasolina producida o importada por Pemex, por lo que los beneficios de tener otras marcas aún no son evidentes.

Los beneficios para la población serán más palpables cuando los nuevos proyectos de almacenamiento, transporte y distribución estén operando, ya que la competencia en logística se traducirá en costos más eficientes y en menores precios finales al consumidor, además de nuevos empleos. Mientras más estaciones de servicio se construyan, más incentivos tendrán los inversionistas para hacer más eficientes sus costos y reflejarlos en los precios finales.

Temas pendientes en la consolidación del nuevo modelo energético

a) Coordinación, fortalecimiento e independencia regulatoria

Se han anunciado importantes proyectos de infraestructura; su construcción toma tiempo y deben cumplir una serie de requisitos federales, estatales y municipales que implican periodos largos y trámites complejos. Es necesario que los tres niveles de gobierno revisen estos procedimientos, los simplifiquen y transparenten.

El éxito de los reguladores del sector energético dependerá de su habilidad para emitir regulación que incentive el desarrollo del sector sin generar cargas excesivas, manteniendo su independencia y conservando su autonomía técnica y financiera.

Es conveniente elevar la condición jurídica de ASEA al mismo nivel que la de CNH y CRE, que tienen un estatus legal mucho más robusto, a nivel constitucional, con autonomía y patrimonio propio.

Si bien los reguladores muestran disposición por escuchar a la industria y tratar de acercar la regulación a las mejores prácticas internacionales, aún hay temas pendientes por resolver. Por ejemplo, implementar una ventanilla única que simplifique la presentación de información; evitar que el trámite de permisos sea secuencial y en su lugar sea paralelo; tener parámetros claros sobre los informes y planes que piden los reguladores, reduciendo discrecionalidad; buscar la especialización de funcionarios en dependencias que no son del sector, pero que están involucradas en los proyectos.

b) El nuevo rol de Pemex

El nuevo modelo energético busca fortalecer a Pemex y que otras empresas complementen la actividad de la empresa estatal, participando bajo las mismas reglas. La reforma brinda a Pemex herramientas con las que no contaba, como asociarse con otras empresas para explotar recursos en aguas profundas.

La implementación del nuevo modelo se dio en un momento en que los precios del petróleo se derrumbaron, pasando de más de $100 dólares por barril en junio 2014 a menos de $30 dólares en enero de 2016. Pemex, al igual que todas las empresas petroleras, recortó significativamente su presupuesto, lo que impactó negativamente su desempeño.

El éxito del nuevo modelo energético mexicano requiere de una empresa nacional fortalecida. Ante su nuevo mandato de generar valor en un mercado competitivo, debe estar sujeta a las mismas normas y carga fiscal que sus pares, con autonomía de gestión y presupuestaria. Es necesario fortalecer el gobierno corporativo de PEMEX e incrementar sus recursos para invertir en proyectos estratégicos.

El nuevo modelo energético ha permitido a Pemex ser la empresa con más contratos obtenidos a través de los procesos de licitación.  Lo anterior, aunado a la migración de sus asignaciones y procesos de “farm out” le permitirán restituir sus reservas petroleras. Es indispensable no bajar el ritmo, los resultados se materializarán en el mediano y largo plazo.

Es urgente fortalecer el gobierno corporativo de Pemex, así como los mecanismos de control y rendición de cuentas. Cuanto más se administre con una visión empresarial y no política, mejores serán los resultados.

c) Impacto Social y la Consulta a las Comunidades

El nuevo modelo establece como vector la sustentabilidad. El gobierno tiene la obligación de realizar un Estudio de Impacto Social y las empresas deben presentar una Evaluación de Impacto Social (EVIS) previo al desarrollo de los proyectos, con el fin de conocer sus posibles impactos –tanto negativos como positivos– y determinar formas de mitigar los aspectos negativos y asegurar que las comunidades reciban beneficios reales. Adicionalmente, se reitera la obligación de cumplir con la Consulta Previa a las Comunidades Indígenas.

Este cambio en la forma de abordar los proyectos energéticos conlleva un aprendizaje por parte de los actores involucrados. Dado que no existe una ley de consulta en México, la SENER desarrolló protocolos acordes a cada tipo de proyecto. Sin embargo, la falta de conocimiento de la nueva legislación por parte de los actores locales, y la falta de disposición por parte de otras autoridades a asumir sus responsabilidades ante el reto que esto implica, ha resultado en retrasos y sobrecostos en los proyectos. Es urgente crear el andamiaje institucional, tanto a nivel federal como estatal, para estar en posibilidad de dar respuesta oportuna a esta obligación.

d) Contenido Nacional y desarrollo de proveedores de la industria

El nuevo modelo energético contempla promover la participación de cadenas productivas nacionales y locales. La Ley prevé las bases y los porcentajes mínimos del contenido nacional en la proveeduría para la ejecución de contratos: la meta para 2025 es de 35% de contenido nacional promedio en las asignaciones y contratos de exploración y producción de hidrocarburos.

La Secretaria de Economía (SE) es responsable de desarrollar la metodología de cálculo, e incluye seis variables: bienes, mano de obra, servicios, capacitación, transferencia de tecnología e infraestructura. La Secretaría de Energía establece en los contratos los requerimientos de contenido nacional según el tipo de proyecto y su etapa de desarrollo. Los operadores tienen la obligación de presentar sus reportes con la documentación pertinente.

Adicionalmente, la SE tiene el mandato de desarrollar, implementar y ejecutar una estrategia para desarrollar proveedores nacionales. La implementación exitosa de dicha estrategia llevaría a México a convertirse en una plataforma de exportación de bienes y servicios para la industria energética global.

Consideraciones Finales

El “Nuevo Modelo Energético Mexicano” ha representado un cambio de paradigma para el país.  Ha tenido una implementación rápida y exitosa con una visión de largo plazo, considerando la magnitud de los cambios legales y regulatorios requeridos. No obstante, es necesario estar consciente que éste es un proceso que debe evolucionar en el tiempo, por lo que es crítico darle continuidad.

Entre los beneficios para el próximo Gobierno están los montos de inversión ya comprometidos contractualmente por las empresas que se adjudicaron áreas de exploración y producción. Esta inversión impactará el crecimiento económico, el empleo y el desarrollo tecnológico del país.

Además, los proyectos de infraestructura como ductos de gas natural, alcanzando zonas que no tenían acceso al hidrocarburo, permitirán detonar desarrollo económico y generar empleo en nuevas regiones del país. Resulta fundamental concretar los proyectos de almacenamiento y distribución de combustibles para que los mexicanos perciban mejores precios y alternativas para suplir sus requerimientos energéticos.

En resumen, existen ya compromisos contractuales de inversión a lo largo de toda la cadena de valor que se harán efectivos en la próxima administración federal.  Estas inversiones representan generación de empleos bien renumerados, el desarrollo de una industria de bienes y servicios para la industria energética global y un Pemex y CFE fortalecidos y eficientes. El sector energético mexicano está sujeto a principios de transparencia, sustentabilidad y respeto a los derechos de las comunidades.

Es indispensable dar continuidad al modelo, porque sus beneficios están formalmente asumidos a lo largo de contratos de diferente índole suscritos entre el Estado y particulares y entre particulares, bajo los principios definidos por el Estado como regulador. La seriedad en el cumplimiento de dichos contratos representa la certeza jurídica que cualquier país requiere.

Un golpe de timón en este momento acabaría con la certeza legal. La mayoría de las críticas al nuevo modelo se basan en la caída de la producción nacional y el comportamiento de los precios al consumidor, hechos que son consecuencia del agotamiento del modelo anterior, así como de las variaciones en los precios internacionales de los combustibles y la depreciación del peso. El nuevo modelo plantea una solución estructural que, por razones naturales de tiempo, no se ha consolidado. Es necesario considerar el costo para el país y para sus ciudadanos de tratar de regresar a esquemas que hoy en día no están vigentes en ninguna parte del mundo.

La continuidad del Nuevo Modelo Energético Mexicano es indispensable para lograr que el sector energético se convierta en el bastión del desarrollo económico y de la competitividad nacional. Es necesario que autoridades, sociedad e industria mantengan un diálogo abierto y constructivo que permita mejorar los procesos de manera permanente.

 

Mujeres en Energía es un grupo de mujeres con una amplia experiencia en el sector energético en México y en el mundo integrado, entre otras por: Alma Porres, Aurora Pierdant, Benigna Leiss, Catalina Delgado, Jimena Marván, Lourdes Melgar, Lucía Bustamante, Maricarmen Medrano, Meney de la Peza, Monica Bøe, Montserrat Ramiro, Rosanety Barrios, Silvia Hernández, Tania Rabasa y Vanessa Zárate.

Las opiniones y juicios vertidos en este trabajo responden exclusivamente a la opinión de las autoras, y no representan, necesariamente, la postura oficial de la organización o institución a las que pertenecen.


1 En México hay 10,560 habitantes por cada gasolinera operando, mientras que en Estados Unidos hay 2,677.