LA DISCRIMINACIÓN EN LA AGENDA DEL DESARROLLO

POR GILBERTO RINCÓN GALLARDO

Inicio estas líneas con una anécdota. Al final de 2003, en la discusión del Congreso de la Unión sobre el presupuesto federal para 2004, un diputado, haciendo referencia al proyecto de presupuesto para el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación, comentaba a quien lo quisiera escuchar que dicho proyecto era propio de sociedades desarrolladas, como las europeas, pero que poco podía significar para un país “con necesidades como las de México”. En su opinión, dar recursos suficientes a la lucha institucional del Estado mexicano contra la discriminación era una suerte de excentricidad que un país pobre como el nuestro no debería permitirse. Debo señalar, por otra parte, que el presupuesto que el Congreso finalmente aprobó para instalar la estructura del Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación fue de sólo el 33% del monto, ya de suyo magro, que presentó el gobierno para su aprobación.

No pretendo vincular mecánicamente una expresión como la referida con el resultado presupuestal, ni mucho menos ridiculizar una opinión que, además, sé que es ampliamente compartida en muchos sectores de nuestra vida pública; pretendo, más bien, ilustrar con esta anécdota el arraigo de una percepción equívoca sobre la naturaleza de la discriminación y sobre los efectos nocivos que genera en nuestra vida social. Una percepción que, con frecuencia, lleva a subestimar el peso de la discriminación en el elenco de los grandes problemas nacionales y, cosa aún más grave, a dejar intactos o apenas tocados uno de los resortes más poderosos de la exclusión social, de la desigualdad y de la ausencia sistemática de derechos, oportunidades y bienestar para amplios sectores de la población.

Si, como se dejaba ver en la opinión del diputado que refiero, se concibe a la lucha por la no discriminación como una suerte de capítulo rebuscado, elitista y acaso redundante en la protección institucional de los derechos humanos en México, pocas posibilidades tendremos de hacerla valer como un proceso fundamental para el desarrollo nacional. Por ello mi intención en este texto es argumentar que la lucha contra la discriminación es un capítulo esencial no sólo para la protección de los derechos fundamentales de toda persona, sino también para la reducción de la exclusión y fragmentación social, así como para el logro de la equidad y la cohesión nacionales. Dicho de otra manera, la lucha contra la discriminación debe ocupar un papel central en la agenda del desarrollo, entendido éste no sólo como acceso a derechos sociales, sino como garantía de un sistema continuo de derechos que va de las libertades civiles a los derechos políticos y a las prerrogativas de bienestar.

Uno de los problemas más frecuentes para identificar los contornos precisos de la lucha institucional contra la discriminación reside en la dificultad de situarla en la agenda nacional, es decir, en la decisión de si la no discriminación forma parte de la agenda de los derechos humanos o de la agenda del desarrollo, o si se debe situar en el terreno de la filantropía o la beneficencia. Pero es muy probable que ésta sea una discusión estéril. La no discriminación se formula tanto en el terreno convencional de los derechos humanos (como protección contra actos precisos de discriminación), como en el del desarrollo (con la promoción gubernamental de “acciones afirmativas” o medidas especiales compensatorias a favor de grupos tradicionalmente discriminados, como las mujeres, los indígenas o las personas con discapacidad), e incluso se sustancia en la acción de organizaciones civiles que trabajan a favor de grupos vulnerabilizados (como las instituciones de asistencia privada que trabajan con personas con discapacidad o los grupos civiles de apoyo a quienes viven con VIH-SIDA).

Sabemos, gracias a Amartya Sen, que en la evaluación de largo plazo de las sociedades democráticas el sistema de libertades y derechos es, en sí mismo, una forma de desarrollo. Las agendas de los derechos y la del desarrollo no pueden ser desvinculadas. Por ello, la violación del derecho a la no discriminación se convierte en un freno para el desarrollo y para la consolidación democrática. En estos términos, la tarea antidiscriminatoria deja de ser una excentricidad o un agregado sofisticado de la política democrática de naciones desarrolladas, y se presenta como una condición de la calidad y productividad social de los sistemas democráticos mismos.

Por ello, la lucha contra todas las formas de discriminación es una de las principales tareas de cualquier sociedad democrática. Y es una de las tareas principales porque la discriminación es una forma específica de la desigualdad, que hace imposible el disfrute de derechos y oportunidades para un amplio conjunto de personas y grupos en la sociedad. Una sociedad que discrimina y excluye no puede considerarse una sociedad con una aceptable calidad democrática.

En este contexto, vale la pena recordar que el programa antidiscriminatorio en México no es el resultado de un proyecto partidista o grupal, aunque en algún momento lo hubiera sido, sino que es un mandato constitucional que, por una parte, compromete a gobierno y sociedad a no incurrir en conductas discriminatorias y, por otra, les obliga a revertir las condiciones sociales que permiten la perpetuación de ésta, mediante mecanismos de compensación o de trato diferenciado positivo a favor de ciertos grupos.

La discriminación es una actitud o conducta de desprecio hacia personas o grupos a los que se considera inferiores o indignos de trato equitativo en razón de un estigma o un prejuicio social. La Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, vigente en México desde junio de 2003, señala que “…se entenderá por discriminación toda distinción, exclusión o restricción que, basada en el origen étnico o nacional, sexo, edad, discapacidad, condición social o económica, condiciones de salud, embarazo, lengua, religión, opiniones, preferencias sexuales, estado civil o cualquier otra, tenga por efecto impedir o anular el reconocimiento o el ejercicio de los derechos y la igualdad real de oportunidades de las personas”.

En esta larga definición legal queda claro que la discriminación es toda distinción, exclusión o restricción que impida o anule el ejercicio de derechos o el acceso a las oportunidades. Así que no se trata de conductas inofensivas o actos de escasas consecuencias, sino de acciones u omisiones que dañan a los demás en aspectos tan fundamentales como sus derechos y sus oportunidades. Lo específico de la discriminación es que es una violación de derechos que, de paso, hace nugatorios otros derechos (civiles, políticos y sociales) y limita el horizonte de oportunidades de quienes la padecen, afectando su calidad de vida.

La discriminación, pues, consiste en prácticas concretas que generan daños sociales, que definen el perfil de las instituciones públicas y privadas, que marcan tanto la cultura política como la cultura popular de una nación, que conllevan un alto costo económico para la sociedad, que fragmentan aún más el ya frágil tejido social y que producen una percepción (que llega incluso a convencer a aquellos que padecen las prácticas discriminatorias) de que éstas son naturales y hasta merecidas.

A la par de esta presencia material, la discriminación es también olvido y omisión; abandono y exclusión. Una sociedad como la nuestra también discrimina cuando su idea de eficiencia se pone al servicio sólo de las personas con capacidades regulares, cuando establece como pauta de la normalidad o del éxito social un conjunto de atributos que sólo muy pocas personas pueden cumplir, cuando deja de lado las necesidades especiales de los menos afortunados, cuando renuncia a crear entornos y atmósferas habitables y acogedoras para la gente, cuando, en fin, se empeña en reproducir los contextos sociales en que ha florecido la propia discriminación.

La discriminación también se manifiesta en los criterios que orientan los servicios de salud, la educación, las oportunidades laborales, los diseños arquitectónicos, los trazos urbanos, la concepción de los medios de transporte y la adaptación o el uso comercial de los avances tecnológicos. De esta manera, la discriminación se despliega en una multiplicidad de actos y omisiones que afectan a algunos colectivos humanos que, por algún estigma socialmente atribuido, se convierten en grupos vulnerabilizados.

Considerando la gravedad y extensión de este pernicioso fenómeno, la lucha contra la discriminación tiene que llevarse a cabo sobre la base de un criterio fundamental: la absoluta inviolabilidad de los derechos y dignidad de la persona. Esto significa, en una sociedad democrática, que el Estado tiene la obligación de establecer las condiciones adecuadas para que a través de su acción directa, o a través de su supervisión y estímulo sobre la acción de los particulares, exista la garantía no sólo de que toda persona será tratada en términos de igualdad, sino que será beneficiada de compensaciones y tratamientos positivos diferenciados cuando éstos se requieran para subsanar una desventaja social inmerecida.

Por ello, la lucha contra la discriminación no puede ser ciega frente a las diferencias inmerecidas de condición y frente a la necesidad de compensar a quienes, por su pertenencia a un grupo vulnerabilizado, sólo pueden hacerse valer en la vida social si disponen de algunas oportunidades especiales. La lucha contra la discriminación significa, entonces, ampliar nuestra idea de igualdad, para que a la igualdad frente a la ley agreguemos una igualdad real de oportunidades que nos permita concebir como legitima la acción afirmativa en favor de los grupos vulnerabilizados.

La discriminación tiene una existencia material, palpable y visible. Es relativamente sencillo hacerse de una visión general de ella si hacemos una comparación entre las sociedades donde la discriminación se da sin contrapesos y las sociedades donde se lucha por reducirla. Las sociedades discriminatorias, y la mexicana es una de ellas, son fragmentadas, desiguales, proclives a la violencia y con escasos vínculos de solidaridad. Las sociedades donde se lucha contra la discriminación son más prósperas, más coherentes, más libres y más solidarias.

Resulta más o menos claro lo que para las personas con discapacidad significan diseños urbanos como los que caracterizan a nuestras ciudades. Son ciudades hostiles contra las que tienen que luchar cotidianamente. A veces da la impresión de que sólo un ciego es capaz de saber lo que significa la ausencia de señales auditivas en los semáforos; o una persona con discapacidad motriz lo que significan las banquetas sin rampas o totalmente desniveladas e irregulares; o un sordo lo que significa la ausencia de señalizaciones y letreros claros en los espacios públicos.

Nuestras ciudades y comunidades son agresivas y hostiles también con las mujeres. Los espacios urbanos se convierten en detonadores y cómplices de la violencia contra ellas. En Ciudad Juárez, Chihuahua, donde cientos de mujeres han sido asesinadas en un ciclo que llega hasta hace unos días y que seguramente continuará, el trazo urbano ha facilitado esta suerte de genocidio que allí se sufre. La inmensa mayoría de las mujeres asesinadas son jóvenes, pobres, migrantes y habitantes de zonas marginadas. Si a esto le sumamos una estructura poblacional en la cual más de la mitad de los hogares están encabezados por una mujer, hecho que genera un ambiente de animadversión de parte de la población masculina, lo que tenemos a fin de cuentas es, sin más, una ciudad que está al servicio de la peor forma de desprecio, discriminación y violencia contra las mujeres: la que pasa por el abuso sexual y el asesinato.

Y problemas similares a los de las personas con discapacidad y las mujeres son vividos por los indígenas, los portadores o enfermos de VIH/SIDA, los niños y niñas, los adultos mayores, las minorías religiosas, las minorías sexuales o los trabajadores migratorios. Pero la discriminación no es cuestión de minorías. Si podemos hacer cuentas, nos resultará claro que la mayoría de la población de nuestro país sufre una u otra forma de discriminación. Aunque por fortuna el tratamiento jurídico del tema de la discriminación ya ha transitado un largo tramo en nuestro país, el problema suscitado por la existencia de un amplio abanico de prácticas discriminatorias no puede superarse si la acción legal contra tales prácticas se mantiene sólo en la formulación de derechos de protección frente a la acción de otros particulares o del Estado. Por eso, en la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, junto a estas protecciones “negativas”, se presenta una estrategia de acción afirmativa, estimulada por el Estado para el desarrollo de las capacidades básicas de quienes forman los grupos vulnerables a la discriminación.

En efecto, junto a la prohibición legal de discriminar en México, promovemos una serie de obligaciones de los órganos estatales y de los particulares para compensar, promover e integrar a quienes, por su condición permanente o transitoria, son vulnerables a la discriminación. Buscamos promover, en suma, una política consistente y sistemática de promoción de la igualdad real de oportunidades para todas las personas y grupos que padecen discriminación.

La promoción por parte del Estado de las capacidades de los grupos en situación de vulnerabilidad permite, por una parte, protegerlos contra el desprecio social que caracteriza a la discriminación, pero también permite, y esto es probablemente más importante en el largo plazo, habilitarlos como ciudadanos capaces de aprovechar realmente las oportunidades que ofrece la sociedad. La acción afirmativa debe conducir, en este sentido, a dotar de poder a los miembros de estos grupos.

Hace unos meses, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) publicó su informe titulado La democracia en América Latina: hacia una democracia de las ciudadanas y los ciudadanos. Su más grave diagnóstico indica que en México, como en el resto de países de América Latina, tenemos ya democracia electoral, pero está ausente una democracia en el nivel social capaz de superar la exclusión, la desigualdad y la pobreza.

Hay mucha razón en ese informe del PNUD. Estamos muy lejos todavía de concluir el proceso de construcción de una auténtica ciudadanía democrática. Si en México, a nuestros valiosos e irrenunciables logros en materia de democracia electoral no los acompañamos con la apertura de un nuevo sentido de la igualdad ciudadana y una nueva consideración sobre la relevancia de nuestros derechos, corremos el riesgo de retrocesos y desvíos de alta peligrosidad social.

De esta forma, en el caso específico del proyecto antidiscriminatorio, la pretensión es inaugurar la ruta de una nueva cultura de la equidad prescribiendo una serie de compensaciones y reparaciones que dan contenido a la idea de igualdad real de oportunidades. Es justamente en esta tarea, que va más allá de cualquier programa actual de protección de los derechos humanos en México, que la no discriminación se inscribe de manera central en la agenda del desarrollo.

Es muy fácil confundir el programa antidiscriminatorio con lo que Jesús Rodríguez Zepeda llamó la “estrategia edificante” en la lucha contra la discriminación.* Esta estrategia, motivada sin duda por buenas intenciones, tiene sin embargo el problema de que no contempla la discriminación como una clara violación de derechos fundamentales, y por ello propone soluciones voluntaristas, individualizadas y sin peso en la estructura socioeconómica y política de la nación.

Si la no discriminación no se ve como lo que es, una garantía constitucional (la primera, por cierto, de nuestras garantías individuales) y una llave que permite el ejercicio de otros derechos y un acceso a las oportunidades socialmente relevantes, entonces seguirá prevaleciendo el voluntarismo, el asistencialismo o los discursos edificantes como sucedáneos de una política de Estado a favor de la cohesión social y la igualdad efectiva de trato y de dignidad para todas las personas.

Por otra parte, la lucha contra la discriminación en México no puede basarse en la represión y el castigo, aunque algunos “dientes” puede y debe tener. Junto con las necesarias sanciones y acciones administrativas contra quienes cometen actos discriminatorios, debe perfilarse una estrategia del Estado mexicano en su conjunto que privilegie los estímulos, las compensaciones, la educación, el cambio cultural y la conciliación de las partes.

La Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación prevé la creación de una institución de Estado, funcional y dinámica, encargada de supervisar la aplicación correcta y eficaz de la política antidiscriminatoria del Estado mexicano; una institución orientada a generar criterios transversales de lucha contra la discriminación, que crucen tanto el abanico de las políticas públicas como algunas acciones de los particulares que impactan el mundo de la igualdad de oportunidades.

El Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación es una institución que busca remover en lo fundamental los obstáculos de acceso a los derechos y las oportunidades y, así, aumentar las posibilidades de alcanzar un desarrollo humano pleno para nuestra ciudadanía. Se trata, como la ley misma, de una institución más conciliadora que represiva, y más habitante de las políticas del desarrollo que usurpadora de la provincia de la protección de los derechos humanos. Y, a pesar de que sus procedimientos de queja y reclamación, junto con su capacidad de imponer medidas administrativas, le permiten ser efectiva en el combate a actos específicos de discriminación, tiene en las acciones afirmativas y en la promoción de acciones concertadas con los sectores público, privado y social sus señas básicas de identidad.

Pero lo más relevante es que se trata de una institución necesaria para México, pues por un lado ha de ser capaz de darse a la tarea de documentar y estudiar tanto las dimensiones sociales como las jurídicas de las prácticas discriminatorias y, por otro, de coadyuvar en el diseño y vigilancia de las acciones públicas y privadas capaces de reducir la discriminación en México.

La ley y el Consejo contra la discriminación, en el mediano y largo plazos, tendrán necesariamente que ser vistos como una inversión en materia de justicia social e incluso de productividad. Este proyecto abre un frente de lucha contra la marginación y la segregación; es un mecanismo de cohesión social que permitirá liberar recursos materiales y humanos que ahora están fuera de los circuitos productivos y de consumo. Sabemos, por ejemplo, que si alcanzara a integrarse al mercado de trabajo una proporción de las personas con discapacidad similar a la proporción de personas con capacidades regulares que actualmente está integrada en él, la masa salarial del país podría subir hasta en un 1%, con el consiguiente impulso para el mercado interno. Si calculamos la reactivación económica que podría generar la inclusión social de ese 10% de la población nacional que son los indígenas, empezaríamos a comprender que la relación costo-beneficio acaba estando siempre del lado de los mecanismos de cohesión social como los que se defienden en el programa antidiscriminatorio.

Siendo la no discriminación un derecho fundamental, y estando en el centro de nuestros problemas de desigualdad y fragmentación social, habría que recordar lo que con frecuencia dicen los expertos internacionales en la materia: la discriminación no sólo merece una condena, sino que exige una alternativa. n

Cfr. Rodríguez Zepeda, Jesús, “La discriminación: un enfoque estructural”, Educación 2001, núm. 110, julio de 2004. Allí dice el autor que “Se trata de una estrategia autocomplaciente, que descarga implícitamente al Estado de sus responsabilidades fundamentales en la garantía de la no discriminación” (p. 50).