¿POR QUÉ NO CRECEMOS?

POR JOSÉ I. CASAR Y JAIME ROS

La economía mexicana muestra, desde hace dos décadas, una severa incapacidad para crecer. José I. Casar y Jaime Ros desgranan las causas del estancamiento, entre ellas la ausencia de una transformación estructural sostenida y la aplicación de políticas —fiscal y monetaria— desligadas del objetivo de reactivación económica. Texto indispensable para entender y discutir la realidad económica del México contemporáneo.

En los últimos tiempos se ha difundido ampliamente entre los economistas y el público en general la preocupación por el decepcionante crecimiento de la economía mexicana. Esta preocupación suele ilustrarse haciendo referencia al casi nulo crecimiento del ingreso per cápita desde que estalló la crisis de la deuda en 1982 hasta nuestros días. En efecto, el PIB por habitante, entre 1982 y 2003, ha crecido a una tasa promedio de sólo 0.6% anual, la cual contrasta de forma muy desfavorable con la observada en las décadas previas (3.2% entre 1940 y 1981). Esta comparación. sin embargo, no resulta adecuada, en la medida en que incluye los años 1982-1989 que se caracterizaron por fuertes choques externos, una aguda inestabilidad macroeconómica y una constante transferencia de recursos al exterior en el marco de un severo racionamiento del crédito externo. Para efectos de evaluar el nuevo modelo de desarrollo a la luz de la experiencia histórica, la comparación relevante debe hacerse con el periodo que se inicia con la estabilización de la economía y el retorno del país al financiamiento voluntario en los mercados internacionales de capitales luego de la renegociación de la deuda externa a fines de los años ochenta. Sin embargo, aun adoptando esta perspectiva, el crecimiento de la economía ha dejado mucho que desear. Entre 1990 y 2003 el producto per cápita ha aumentado a una tasa promedio del 1.2% anual, y ello en el marco de una fuerte volatilidad del nivel de actividad económica.

Esto resulta particularmente grave en la medida en que implica haber desaprovechado, hasta el momento, el llamado “bono demográfico” asociado a la transición hacia tasas bajas de expansión de la población total en el marco de un todavía muy dinámico crecimiento de la población en edad de trabajar. En estas condiciones, en las que en otras experiencias históricas se produce una aceleración del crecimiento del ingreso por habitante, en México lo que se observa es una mayor informalidad y precariedad del empleo.

En contraste con la experiencia de crecimiento con inflación de los cuarenta y principios de los cincuenta, y también de los años setenta, o por comparación con el crecimiento con estabilidad de 1955 a 1970 (el llamado desarrollo estabilizador), o a diferencia de los ochenta en que se combinaron inflación y estancamiento, los años que van de 1990 al presente podrían caracterizarse como de estancamiento con estabilidad (interrumpida, ciertamente, por la crisis de 1995 y la burbuja inflacionaria que la acompañó).

Potencial de crecimiento y cambio estructural

¿A qué se debe la aparente incapacidad de la economía mexicana para retomar, luego de la debacle de los ochenta, una trayectoria de crecimiento alto y sostenido? Un primer problema se vincula con el aparente deterioro del potencial de crecimiento de la economía, aunque ésta de ninguna manera ha sido, a partir de 1990, la restricción más frecuente a la expansión de la actividad económica. El crecimiento económico, a largo plazo, está estrechamente asociado con el cambio estructural. Esto es, con el desarrollo de actividades previamente inexistentes, la introducción  de nuevos métodos de producción y en general con el proceso de destrucción creativa que Schumpeter identificaba como el motor del crecimiento en el capitalismo. Cuando este proceso de transformación estructural se detiene, la economía tiende al estancamiento al agotarse las oportunidades de inversión rentable en viejas líneas de exportación o actividades orientadas al mercado interno; en suma, se crea un contexto en el que se inhiben los ímpetus vitales del empresariado.

Durante décadas, a partir de mediados de los años treinta, el estímulo al desarrollo de nuevas actividades, al cambio estructural, provino de la sustitución de importaciones incentivada por políticas industriales y de protección comercial al mercado interno que creaban las oportunidades de rentabilidad en las que florecía el espíritu empresarial. El mecanismo se asemeja al que opera en los países desarrollados en los que la búsqueda de rentas monopólicas, asociadas al progreso técnico, genera las oportunidades de inversión en nuevas actividades con la promesa implícita de una alta rentabilidad. La diferencia, por supuesto, estriba en que las rentas tecnológicas son, de suyo, temporales, en tanto que las rentas asociadas a la protección tienden a perpetuarse y a convertirse en patrimonio no contestable de quienes accedieron inicialmente a ellas. En estas circunstancias la actividad innovadora del empresariado tiende a inhibirse.

   Para principios de los años setenta, la fuente de dinamismo que significó la oleada de sustitución de importaciones de los sesenta se había agotado en gran medida. En este contexto de reducción del potencial de crecimiento, el intento por mantener altas tasas de crecimiento con base en la expansión del gasto público, tendió a generar cada vez más grandes desequilibrios macroeconómicos que desembocaron en crisis recurrentes.

Cuando se abandona la protección y se plantea el nuevo modelo de desarrollo que enfatiza la competencia interna y externa, se gesta una nueva oleada de destrucción creativa. La apertura comercial primero y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte después, abren nuevas y atractivas oportunidades de inversión en los sectores exportadores y estimulan la eficiencia técnica de las empresas y la modernización productiva y comercial de amplios sectores productores de bienes comerciables. Asimismo, la desregulación de múltiples actividades y el proceso de privatización, contribuyen a generar nuevos campos de inversión, sobre todo en servicios, en muchos de los cuales se observa también un fuerte proceso de modernización.

El impulso al cambio estructural que supuso este conjunto de reformas había de tener, sin embargo, efectos sobre el potencial de crecimiento por una sola vez. Su duración se limitó al tiempo que le llevó a las empresas adaptarse a las nuevas condiciones de competencia interna y externa y para fines de los noventa parecía haberse agotado, como lo sugiere la desaceleración del crecimiento de la productividad en los sectores en proceso de modernización que alimentaron la expansión posterior a la crisis de 1994-1995.

Habiéndose agotado estos efectos de una sola vez de la introducción del nuevo modelo, el declive del potencial de crecimiento de la economía mexicana parece estar asociado a una difícil transición entre dos patrones de especialización comercial. En esta transición. México está perdiendo ventajas comparativas en sectores de exportación de bienes estandarizados, de tecnología madura y con escasas barreras a la entrada, frente a competidores emergentes con menores niveles de ingreso y por tanto menores costos laborales. Al mismo tiempo, los avances que se han registrado en sectores de mayor intensidad en tecnología y en capital humano, en los que la competencia se da frente a países de mayor nivel de desarrollo, no son suficientes para garantizar el crecimiento sostenido. Por sí solas, las reformas de los noventa y el nuevo entorno competitivo que han traído aparejado no parecen ser suficientes para permitir el salto exitoso hacia patrones más avanzados de inserción en la división internacional del trabajo.

EL CRECIMIENTO EFECTIVO

Si bien el potencial de crecimiento se ha deteriorado en los últimos años, ello no basta para explicar cabalmente el pobre desempeño de la economía mexicana. La razón es que el crecimiento efectivo ha estado, con frecuencia, por debajo de la tasa de crecimiento potencial. Establecer con precisión cuál es la tasa potencial de crecimiento no es una tarea sencilla y existen diversos métodos e interpretaciones al respecto. Sin embargo, cualquiera que sea el enfoque utilizado, se llega a una cifra que difícilmente es inferior al 4% de crecimiento anual del PIB, tasa superior en un tercio al 3% observado entre 1990 y 2003. Esto implica una brecha significativa. De haber alcanzado el 4% anual, en lugar del 3% que efectivamente ocurrió, el incremento del PIB per cápita hubiera sido de casi el doble del observado. Visto desde otro ángulo, en 2003 el producto por habitante hubiera sido cerca de 15% superior al que finalmente se registró en ese año. A la tasa de crecimiento observada en México entre 1990 y 2003, elevar el PIB per cápita en 15% llevaría alrededor de 12 años.

¿Cómo explicar esta persistente brecha entre los resultados que puede ofrecer la economía y los que se observan en los hechos? Una manera de intentar responder a esta interrogante es pasando revista a los instrumentos de la política económica y las metas que se pretende alcanzar con cada uno de ellos. En el esquema de política vigente, la política monetaria está orientada exclusivamente, de hecho por mandato de ley, a conseguir la estabilidad de precios (entendida como una tasa de inflación baja y similar a la de los principales socios comerciales de México). La política fiscal, por su parte, justificadamente obsesionada con “mantener sanas las finanzas públicas” dada la historia de excesos fiscales de décadas anteriores, ha interpretado su misión como la de mantener un déficit fiscal bajo en cada momento del tiempo, independientemente de las circunstancias. En los hechos esto se traduce en una política fiscal procíclica, es decir, una política fiscal que amplifica las tendencias recesivas o expansivas del ciclo económico. Así, en periodos recesivos, cuando los ingresos públicos tienden a caer, sostener una meta de déficit implica recortar el gasto público, contribuyendo así a profundizar la recesión. En el otro extremo, en los años de bonanza, cuando los ingresos públicos se fortalecen, mantener una meta fija de déficit público involucra una expansión adicional del gasto que refuerza la expansión económica.

Por último, en un contexto de creciente integración a la economía mundial y en el que, por tanto, las exportaciones pesan cada vez más en la determinación de la demanda agregada, el tipo de cambio real se ha convertido en un determinante fundamental del ritmo de actividad económica, más aún dado el abandono de los instrumentos de política sectorial de fomento directo a la producción. La efectividad potencial de la política cambiaria en este nuevo contexto ha sido, sin embargo, desaprovechada. Nos enfrentamos aquí, en cierto sentido, a una paradoja. Por una parte, por la propia integración a la economía internacional, el país se ha vuelto más vulnerable a las fluctuaciones de los mercados financieros y del comercio internacional. Por la otra, esa misma integración, con un perfil de exportaciones centrado en las manufacturas, le ha dado a la economía una mucho mayor flexibilidad y capacidad de respuesta ante dichas fluctuaciones. En otras palabras, si bien la economía es más vulnerable que en el pasado, tiene mayor capacidad de ajustarse ante choques externos sin tener que reducir el nivel de actividad. Ello requiere, sin embargo, del uso activo de la política cambiaría como instrumento de política anticíclica. En el esquema de política monetaria actual, basado en un régimen de metas de inflación, con preocupante frecuencia el tipo de cambio real ha tendido a sobrevaluarse contribuyendo así a que perdure la brecha entre el potencial de crecimiento y el crecimiento efectivo, esto es, al subempleo de los recursos disponibles en la economía.

Algunos de estos argumentos pueden ilustrarse observando el desempeño económico desde principios de los años noventa. En una primera etapa, a pesar de la disciplina fiscal, el uso del tipo de cambio como ancla en el combate a la inflación, si bien inicialmente justificado por la necesidad de romper la inercia de alta inflación que amenazaba con alcanzar niveles hiperinflacionarios en 1987, terminó por conducir a una apreciación creciente y eventualmente insostenible que desembocó en la crisis cambiaria y financiera de 1994-1995. Aun antes de la crisis, sin embargo, la combinación de un tipo de cambio crecientemente sobrevaluado con una política fiscal restrictiva dio como resultado una tasa de crecimiento inferior a la tasa potencial.

La evolución de la economía durante 1994 y 1995 ilustra la paradoja expuesta más arriba. La profundidad de la crisis muestra la enorme vulnerabilidad de la economía frente a las fluctuaciones de los flujos de capital del exterior, mientras que la sorprendentemente pronta recuperación a partir del tercer trimestre de 1995 ilustra la flexibilidad de la economía ante variaciones en el tipo de cambio real.

Esta recuperación fue el inicio de un periodo de expansión que se extendió hasta 2000, y en el que se conjugaron varios factores favorables para acercar a la economía a su trayectoria de crecimiento potencial que además se había elevado temporalmente gracias a los efectos de una sola vez del Tratado de Libre Comercio y de las reformas de mercado. Entre estos factores destaca el prolongado auge de la economía norteamericana, sobre todo al combinarse con un tipo de cambio real, heredado de los ajustes cambiarios que ocurrieron durante la crisis, que inicialmente fue muy favorable al crecimiento de las exportaciones. Esta feliz combinación de factores se revierte a principios de la siguiente década, cuando reaparece la tendencia a la sobrevaluación cambiaría y se produce la recesión de la economía de los Estados Unidos. A diferencia de lo ocurrido en 1994-1995, el final del periodo de expansión no involucra una crisis cambiaría debido a la presencia de un régimen de tipo de cambio flexible que impide la devaluación abrupta de la moneda nacional. En consecuencia se evitó una recesión aguda y en su lugar se registró una tendencia al estancamiento, incluso más intensa que la de la economía norteamericana, pues la reversión del ciclo expansivo no deja como herencia un tipo de cambio subvaluado. Por el contrario, hasta bien entrado el periodo recesivo, el tipo de cambio contribuye a deprimir el nivel de actividad y no a reactivar el crecimiento.

Con la corrección parcial del tipo de cambio real desde mediados de 2002 y la recuperación de la economía estadunidense, se produce la reactivación de la economía mexicana a partir del último trimestre de 2003. Cabe señalar que el tipo de cambio finalmente terminó siendo un factor anticíclico gracias a que la devaluación nominal no se vio acompañada de presiones inflacionarias y por tanto no suscitó la adopción de una postura más restrictiva de la política monetaria. Este rompimiento de la anteriormente estrecha relación entre tipo de cambio e inflación es, por cierto, una muestra más de la nueva flexibilidad y capacidad de respuesta de la economía mexicana.

ALGUNAS CONFUSIONES

Una percepción generalizada entre los responsables de la política económica es la de que lo mejor que puede hacer la política macroeconómica para favorecer el crecimiento es proveer a los agentes económicos privados de un marco macroeconómico estable. Por ello se entiende el mantenimiento, por parte de la política fiscal, de un déficit fiscal bajo y el logro, por parte de la política monetaria, de la estabilidad de precios. Tradicionalmente, el debate sobre política macroeconómica se ha querido encajonar en la disyuntiva entre unos supuestos partidarios de la estabilidad a ultranza y aquellos que estarían dispuestos a sacrificar unos puntos de inflación, o de déficit fiscal, a cambio de un mayor crecimiento. Esta manera de ver las cosas, además de simplista, impide discutir y considerar otras vertientes a través de las cuales la política macroeconómica puede incidir, y de hecho incide, en el crecimiento efectivo de la economía.

El problema no es si un entorno de estabilidad fiscal y de precios es deseable o no en sí mismo, puesto que evidentemente lo es. Los episodios de alto crecimiento a corto plazo apoyados en desequilibrios fiscales o monetarios insostenibles han sido documentados una y otra vez tanto en el caso mexicano como en el de muchos otros países. El verdadero problema, ausente en la discusión, es que la estabilidad macroeconómica puede estar asociada a una multiplicidad de configuraciones de los precios relativos clave (tasa de interés, tipo de cambio y salario real) que resultan más o menos favorables a que la trayectoria de la economía esté cerca de su trayectoria potencial. Algunas de estas configuraciones pueden, en efecto, ser propicias a la utilización plena de las capacidades y otras, en cambio, empujar a la economía a situaciones de baja utilización de los recursos, en particular a niveles crecientes de desempleo y subempleo de la fuerza de trabajo y lento crecimiento durante prolongados periodos.

Los ejemplos de estabilidad con estancamiento no son raros en la historia económica. Gran Bretaña y otros países en los años veinte, cuando las autoridades monetarias se aferraron al patrón oro; Argentina bajo el régimen de convertibilidad en la segunda mitad de los años noventa y la propia experiencia de México entre 1990 y 1994, lo mismo que en los últimos tres años como señalamos más arriba. Como lo muestran algunas de estas experiencias, la estabilidad macroeconómica puede ser más o menos frágil, dependiendo de la configuración de precios relativos, y conducir o no a desenlaces catastróficos que acaban con la misma estabilidad. La experiencia mexicana es elocuente al respecto. La estabilidad alcanzada entre fines de los cincuenta y fines de los sesenta, asociada a un tipo de cambio real favorable a la producción y a tasas de interés real bajas, resultó en un crecimiento muy cercano al potencial, de por sí elevado gracias al proceso de sustitución de importaciones. Por el contrario, entre 1990 y 1994, así como en los últimos tres años, la estabilidad involucró un tipo de cambio real que tendía a sobrevaluarse y altas tasas de interés. La estabilidad resultante se vio, como ya se mencionó, asociada a un crecimiento decepcionante y a una amplia brecha entre el crecimiento potencial y el crecimiento efectivo.

REFORMAS ESTRUCTURALES Y CRECIMIENTO

Una segunda confusión, que permea el debate nacional en curso, se refiere a la relación entre la agenda de reformas estructurales y el crecimiento. El punto de vista dominante es que las reformas fiscal, energética y laboral son condición necesaria y suficiente para retomar la senda del crecimiento alto y sostenido. Es preciso volver a señalar que en las condiciones del pasado reciente de la economía mexicana ha existido una importante brecha entre el crecimiento potencial, como quiera que se le mida, y el desempeño efectivo de la economía. Esta brecha, como hemos argumentado, tiene un origen macroeconómico y podría haberse reducido reformando la política macroeconómica. De hecho, es posible argumentar que la magnitud de la brecha es independiente de la implementación de las reformas mencionadas. Como lo muestra la recuperación de 2004, así como la experiencia de finales de los noventa, la economía puede crecer a tasas cercanas, o incluso por momentos superiores a su tasa potencial, sin necesidad de las llamadas reformas estructurales, gracias a condiciones externas favorables, a un marco de política macroeconómica adecuado o a una combinación de ambas.

Las reformas pueden, sí, afectar el potencial de crecimiento y es en este terreno, y no en el del nivel de actividad de corto plazo, donde debe discutirse la pertinencia y sobre todo las características específicas de las reformas fiscal, energética y laboral. En el caso de la reforma fiscal se pueden distinguir dos vías por las cuales un mayor nivel de ingresos y gastos del gobierno con relación al PIB podría favorecer un mayor potencial de crecimiento. La primera es a través de un gasto más amplio en educación y salud en la medida en que aumente la tasa de acumulación de capital humano. Hay que señalar, sin embargo, que los efectos en este campo tienen un carácter de muy largo plazo aunque son deseables por sí mismos y contribuyen de manera inmediata a mejorar el bienestar de la población. La segunda es a través de la recuperación de la capacidad de inversión del Estado en proyectos de infraestructura que presentan fuertes externalidades y muy alto costo fijo que difícilmente el sector privado puede internalizar. Tal y como se han presentado hasta ahora las propuestas de reforma fiscal, sin embargo, no parecen ser lo suficientemente ambiciosas como para tener un efecto perceptible, sobre todo en el aspecto de la inversión pública. Si lo que se busca es, como parece ser el caso, un aumento de los ingresos públicos equivalente a dos puntos como porcentaje del PIB, una caída de, digamos 10 dólares en el precio del petróleo bastaría para eliminar prácticamente la totalidad del efecto de dicha reforma fiscal. Para hacer una diferencia relevante en el gasto social y de inversión pública, así como para reducir significativamente la dependencia de los ingresos petroleros se requeriría un aumento de la carga tributaria de alrededor de ocho puntos porcentuales del PIB. Esto, por cierto, apenas nos acercaría a los estándares internacionales en la materia. Cabe señalar, por último, que la discusión de la reforma fiscal no debe identificarse con la discusión sobre el manejo de la política fiscal, en particular su carácter procíclico o anticíclico, el cual se presenta a distintos niveles de la carga tributaria. En especial, la baja carga tributaria no debe tomarse como excusa para una política fiscal procíclica.

Por lo que se refiere a la reforma energética conviene precisar tres aspectos relevantes para determinar su posible aporte al crecimiento. El primero tiene que ver con la movilización de recursos adicionales de inversión. En efecto, para tener un impacto positivo sobre el crecimiento, la reforma debe conseguir la inversión de recursos adicionales en el sector. Desde el punto de vista del crecimiento la simple sustitución de inversión pública por inversión privada, no tendría mayor efecto. En segundo lugar, una condición para que la reforma eleve el potencial de crecimiento de la economía es que se traduzca en una reducción del precio relativo de los energéticos. Al constituir éstos un insumo de uso generalizado, la competitividad de la economía en su conjunto se ve significativamente afectada al no disponer de energía a un costo similar al de las empresas en otros países. Por último, los efectos positivos no deben verse anulados por la tentación de aprovechar las eventuales mejoras de competitividad por la vía de sostener un tipo de cambio real más apreciado. Esto equivaldría a traducir los efectos de la reforma en un nivel de consumo más alto, en lugar de un nivel de inversión mayor que daría lugar, cumplidos los requisitos mencionados, a una tasa de crecimiento superior.

En relación con la reforma laboral, cabe hacer dos observaciones. En primer lugar, está lejos de haberse demostrado que exista una relación clara entre la flexibilidad del mercado laboral y la creación de empleos, para no hablar de una relación entre la flexibilidad y la productividad y el crecimiento. Por otra parte, existen una multiplicidad de arreglos institucionales del mercado de trabajo que han mostrado ser compatibles con el logro de altos niveles de desarrollo económico, por lo que no queda de ninguna manera claro el porqué una reforma en un determinado sentido sea indispensable para lograr altas tasas de crecimiento económico. Lo anterior no debe entenderse como una defensa del statu quo en el mercado de trabajo en México que sin duda ofrece múltiples aspectos a reformar. Algunos de ellos podrían hacer una contribución al crecimiento de la productividad y por esa vía al crecimiento económico. La flexibilización, sin embargo, tal y como se entiende en las reformas propuestas, no parece ser la más fructífera desde este punto de vista.

HACIA UNA AGENDA MÁS AMPLIA DE REFORMAS PARA EL CRECIMIENTO

 La agenda de la reforma económica y social de México es muy amplia. Basta echar una ojeada a los diarios o incluso pasear por cualquier población del país para darse cuenta de la multitud de problemas que requieren de la atención urgente de la acción pública o para constatar la brecha que existe entre nuestra realidad y la de cualquier país medianamente desarrollado. Desde los sistemas de salud y educación, los mecanismos de protección del medio ambiente, el sistema de procuración e impartición de justicia, y la vigencia del Estado de derecho, incluidos los derechos de propiedad, hasta cuestiones como la recolección de basura o el transporte público en las ciudades, piden a gritos la definición de políticas públicas que se hagan cargo de sus innumerables deficiencias. Avanzar en la solución de algunos de estos problemas podría tener un impacto favorable, a largo plazo, sobre el potencial de crecimiento económico. En realidad, la solución al conjunto de estos problemas equivale a alcanzar un estado avanzado de desarrollo en una relación de causalidad en ambas direcciones, en la que con seguridad el impacto del desarrollo económico en la solución de los problemas resultará mucho mayor que el efecto que irlos solucionando tendrá sobre el propio desarrollo económico. En otras palabras, es difícil, por no decir imposible, alcanzar estándares, digamos europeos, de salud, educación o servicios públicos cuando se tiene un ingreso per cápita tres o cuatro veces inferior. Esto no quiere decir que no se pueda, y menos que no se deba, avanzar en estos temas; simplemente apunta al hecho descarnado de que su solución definitiva requiere, como condición necesaria, aunque seguramente no suficiente, solucionar el problema del crecimiento económico. En este ensayo nos concentramos en la agenda de reformas que inciden directamente, y desde ya, en el tema del crecimiento económico.

Siguiendo la lógica de lo expuesto hasta aquí, un primer tema a considerar es el de la reforma de la política macroeconómica. Por el lado de la política monetaria, si se acepta el hecho de que la estabilidad de precios es consistente con distintas configuraciones de tasas de interés, tipo de cambio y salario real, y que algunas de éstas son propiciatorias del crecimiento mientras que otras tienden a inhibirlo, se sigue que, sin violar el mandato que obliga al Banco de México a velar por la estabilidad de precios, la política monetaria debería buscar esa estabilidad dentro del conjunto de configuraciones favorables al crecimiento. Más aún, dado que las configuraciones de precios relativos que inhiben el crecimiento con frecuencia se han tornado insostenibles, parece prudente optar desde el principio por procurar la estabilidad sólo en un contexto que resulte favorable al crecimiento. Esto implica evitar, de manera sistemática, la sobrevaluación cambiaría en épocas de recesión, lo cual se traduce con frecuencia, aunque no siempre, en una política monetaria anticíclica.

Un segundo aspecto se refiere al manejo de la política fiscal. Como es bien sabido, mantener un déficit fiscal inalterado a lo largo del ciclo económico, conduce a exacerbar el propio ciclo. La explicación que con más frecuencia se ofrece para justificar la adopción de una política fiscal que en los hechos es procíclica, hace referencia a los problemas de credibilidad de gobiernos que se han caracterizado, en el pasado, por sus “excesos fiscales”. En el caso de México este argumento parece un poco exagerado luego de tres sexenios y medio en que la principal bandera de la política económica ha sido el logro de “finanzas públicas sanas”. Al margen de lo anterior, incluso si el diagnóstico de la falta de credibilidad fuera cierto, la reacción debiera ser establecer la credibilidad más que continuar con una práctica que contribuye a agravar las recesiones. Es perfectamente posible imaginar arreglos institucionales que garanticen la estabilidad de las finanzas a mediano plazo sin eliminar el margen de maniobra de la política fiscal en el corto plazo. Pensemos, por ejemplo, en una regla fiscal plurianual que fije un techo al endeudamiento público como proporción del PIB. Por cierto, la credibilidad de esquemas de este tipo se vería incrementada si se propone en una fase de recuperación, como la actual, y no en una fase de recesión, en la que surgiría la duda razonable de si una vez superada la misma se procedería a reducir el déficit.

Aun cuando se tuviera éxito, mediante la reforma de la política macroeconómica, en reducir la brecha de subutilización de recursos, perdura el problema de la declinación reciente del crecimiento potencial. Superarlo implica, también, emprender una serie de reformas que van mucho más allá de las que están en la agenda actual.

Un primer conjunto de reformas debería atender a incrementar la competitividad de la economía por la vía de aumentar la oferta y reducir los costos de los insumos de uso generalizado. En ciertos casos ello requiere la provisión de infraestructura por parte del Estado, y de ahí la importancia de la reforma fiscal para efectos de este tema. En otros, se debe corregir el excesivo poder de mercado heredado de los procesos de privatización en áreas como telecomunicaciones y el sistema bancario, lo mismo que en el transporte aéreo. Por último, en el caso de los energéticos, una reforma que cumpliera con las condiciones discutidas más arriba haría una contribución significativa.

Un segundo conjunto de políticas para elevar el crecimiento potencial de la economía es el relacionado con la reducción de las disparidades regionales en el país. Una política que creara las condiciones para aprovechar el potencial productivo del sur del país y para permitirle alcanzar el nivel medio de desarrollo que hoy tiene el resto de la República generaría, por sí mismo, un impulso adicional de consideración al crecimiento del PIB. Ello supondría revertir el sesgo que en contra de esas regiones han tenido la mayor parte de las políticas en materia de infraestructura y de estímulos para el desarrollo. La inversión en infraestructura para esos estados y la introducción de discriminación positiva a su favor en otras políticas abriría, literalmente, nuevas áreas de inversión y nuevos mercados, liberando así un potencial de crecimiento que elevaría, por un periodo considerable, la tasa de crecimiento potencial de la economía en su conjunto.

Por último, y tal vez esto sea lo más importante, elevar el potencial de crecimiento de la economía supone, como lo mencionamos en la primera sección de este ensayo, crear las condiciones para un rápido proceso de cambio de la estructura productiva. En el tránsito hacia un nuevo patrón de especialización comercial basado en actividades de mayor intensidad tecnológica y en capital humano existen diversas tareas en las cuales la acción pública, y por tanto el diseño de políticas, es indispensable. Entre ellas se cuentan el desarrollo de mercados de capital de riesgo, las políticas de desarrollo tecnológico enfocadas a sectores nuevos en el país, la inversión en programas de capacitación en nuevas habilidades y el apoyo directo a sectores industriales estratégicos, entendiendo por estratégicos aquellos que generan fuertes externalidades positivas en otras actividades. Aquí debiera tener un lugar privilegiado la búsqueda de la integración de cadenas productivas que permitan aprovechar la competitividad de ciertas actividades para fortalecer la competitividad de otras más adelante o más atrás en la misma cadena, al tiempo que elevan la capacidad de arrastre del sector exportador.

Se trata, en suma, de diseñar políticas que atiendan creativamente a las fallas de mercado en los mercados de factores y a problemas de coordinación entre productores, que conducen a tasas de inversión inferiores a las socialmente óptimas en actividades decisivas para el tránsito exitoso al nuevo patrón de especialización y desarrollo. n