El fenómeno de la integración europea se caracteriza por ser un proceso en construcción y un espacio complejo en donde intervienen tres lógicas: la de los estados, la intergubernamental y la transnacional, y que largo de su desarrollo histórico ha transitado por varias etapas de auge y estancamiento marcadas por una dinámica de cambio constante y evolución en sus estructuras y sistemas institucionales. En sus 60 años de vida, la Unión Europea (UE) ha estado expuesta a diversas crisis tanto de carácter político como económico de las que ha logrado salir fortalecida y avanzar hacia una mayor integración. Sin embargo, ha sido especialmente durante el curso de la última década en donde la UE quizás se haya enfrentado a uno de los periodos más complicados de toda su historia, pues se ha encontrado inmersa en una situación en donde confluyen varias crisis de diversa índole y dimensiones: económica, financiera, migratoria, social, política, de seguridad, de solidaridad y de valores democráticos. Éstas han sido difíciles de gestionar tanto a nivel supranacional como nacional y han evidenciado las grandes fallas de la gobernanza europea y su estructura institucional, ubicándola dentro de periodo coyuntural y de gran incertidumbre.

En este contexto, gran parte de los debates recientes en torno al futuro de Europa se han centrado, por un lado, en identificar y comprender los principales retos a los que la UE se enfrenta en la actualidad, que van desde cómo preservar la unión monetaria, lidiar con los grandes flujos migratorios, el control de fronteras y la cuestión de la seguridad interna, hasta en cómo hacer frente a las diferencias políticas entre los estados miembros y a la existente heterogeneidad en términos socioeconómicos, así como en relación al papel que la UE debe jugar dentro del escenario internacional. Y por otro lado, en la cuestión de qué tipo de Europa (y qué modo de integración) debe construirse en el futuro.

Así, partiendo de estas ideas, en este texto quisiera plantear algunas reflexiones en relación al debate actual sobre el futuro de la UE y los posibles escenarios de integración.

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Ilustración: Kathia Recio

La naturaleza cambiante de la UE

El cambio ha sido una constante a lo largo del desarrollo histórico de la UE y considerarlo como un referente para entender la dinámica de la integración europea, constituye un aspecto fundamental para comprender la forma en la que las sociedades, las instituciones y los actores políticos se relacionan y desarrollan nuevos tipos de interacción y de gobernanza, al igual que formas de integración y de cooperación intergubernamental (Holsti 2004).

Al terminar la segunda Guerra Mundial,  una de las principales narrativas que impulsó los inicios de la integración europea estuvo centrada en la idea de alcanzar la paz y la unidad en el continente y fomentar la cooperación entre los países. El movimiento federalista surgió entonces como uno de los primeros motores para el proyecto europeo y que abogaba por la construcción de una unión política de corte federal. Por el contrario, en la actualidad estos ideales han cambiado, especialmente debido a que la idea de edificar una unión política y de alcanzar el mayor grado de armonización de normas entre los estados miembros resulta bastante improbable, pues esto ya no constituye un interés que se comparte entre todos los países. En los inicios, no resultaba tan utópico pensar que una comunidad de seis estados relativamente parecidos pudiera evolucionar en un bloque políticamente integrado- quizás en algo parecido a una federación. No obstante, esta suposición no es ya válida en una Unión de casi treinta estados bastante heterogéneos en términos socioeconómicos y con diferentes preocupaciones geopolíticas, intereses y prioridades (Majone 2014).

La idea de un posible colapso de la UE ha estado presente desde hace casi una década, la cual surgió especialmente dentro contexto de la crisis del Euro y del temor del rompimiento de la Eurozona. Sin embargo, ha cobrado fuerza a medida en que la situación se ha tornado más complicada a consecuencia de las varias crisis en las que se encuentra sumergida la UE, aunada al descontento social y la falta de confianza en la élite política y los partidos, la escalada de los populismos en varios países y la era del post-truth politics.

Es en estos tiempos en donde la cuestión de más o menos Europa emerge con más fuerza, y en donde la UE y sus estados miembros se enfrentan a la necesidad de encontrar soluciones y enfrentar los retos y gestionar los riesgos que las crisis han generado. Esta tarea no es nada fácil dentro del contexto europeo actual y en donde también existen grandes asimetrías entre los estados en  términos del ejercicio del poder y capacidad  para influir en la toma de decisiones y en la formulación de políticas a nivel europeo.

Surgen entonces varias preguntas: ¿cuál es el modo más funcional y efectivo de integración para la UE en el futuro? ¿“Más” o “menos” Europa”? ¿Sería conveniente abandonar por completo la idea de integración supranacional y transitar hacia formas de integración diferenciada y mayor flexibilidad? ¿Es posible que desaparezca y se desintegre como los grandes imperios del pasado?

Los escenarios de la Comisión Europea

En marzo de 2017, la Comisión Europea publicó el White paper on the future of Europe, en donde presenta cinco escenarios posibles para el futuro de la UE. El primero es aquel de la continuidad, en el cual se esboza la idea de continuar avanzando sobre la misma línea, buscando fortalecer así el mercado único, al igual que los sectores energéticos y la economía digital, así como la política fiscal y monetaria y el rol de la UE en la arena internacional. El segundo escenario propuesto, está relacionado principalmente con la consolidación y fortalecimiento del mercado común, dejando atrás otros ámbitos en los cuales resulta complicado alcanzar una mayor coordinación y cooperación debido a la existencia de intereses divergentes entre los estados miembros y a la falta de voluntad política para fomentar la integración en áreas específicas tales como la política migratoria y de asilo. En este sentido, la integración se reduciría al ámbito económico y al mercado interior, limitando la regulación a nivel europeo en otras áreas.

El tercer escenario es el de la construcción de una Europe à la carte, en donde aquellos estados que deseen establecer mecanismos de cooperación en ámbitos específicos podrán avanzar en la integración, dejando de lado los que no lo deseen. Es decir, ciertos grupos de países tendrán la posibilidad de construir coaliciones y fortalecer la cooperación y armonización de políticas en las áreas en las que exista un interés compartido, mientras otros se quedarán atrás (como ya sucede actualmente en algunas áreas). Así, esto haría más evidente la existencia de formas de integración diferenciada en Europa. Este parece ser el escenario que resulta más viable si la UE quiere evitar desintegrarse.

Por otro lado, el cuarto escenario descrito por la Comisión se remite a la idea del aumento de la cooperación intergubernamental en ámbitos específicos. Esto quiere decir que las prioridades y la agenda de la UE se definirán en función de las áreas en donde será probable alcanzar un grado importante de consenso entre los 27 estados miembros (cuando el Reino Unido abandone el bloque), con el objetivo de fortalecer las normas y políticas comunes, dejando otras áreas con un grado de menor regulación a nivel europeo. En este sentido, es probable que en los ámbitos de low politics, como innovación, investigación y desarrollo, comercio y economía digital, aumentará el grado de cooperación entre los estados y de armonización de normas. Sin embargo, esto sería un tanto más complicado de alcanzar en áreas de high politics, tales como la política migratoria y control fronterizo, así como en la política exterior y de seguridad.

Finalmente, el último escenario que se plantea en el documento aparece como el menos factible ya que se centra en la idea de avanzar hacia la consolidación de una unión política a partir del alcance del mayor grado de supranacionalidad posible en todos los ámbitos y políticas, delineando así, la creación de una Europa federal.

Integración diferenciada

Dentro de los estudios europeos, la integración diferenciada es entendida como un modo y estrategia de integración que busca reconciliar la heterogeneidad existente dentro de la UE, permitiendo a ciertos grupos de estados coordinarse a nivel europeo y alcanzar la armonización de políticas y normas por medio de los procedimientos de toma de decisiones existentes dentro del marco de la estructura institucional europea. En este sentido, la existencia de grandes divergencias entre los estados en términos económicos, intereses, prioridades políticas y concepciones sobre el proyecto europeo, ha fomentado el desarrollo de formas más flexibles de integración. Este es un fenómeno que existe en la UE desde hace varias décadas y que ha aparecido como una solución para acomodar los intereses y preferencias políticas de los estados miembros en una Europa que ha expandido sus fronteras con el paso de los años (Blockmans 2014). Algunos países han sido capaces de elegir libremente en qué áreas o ámbitos de integración desean participar sin tener la presión de trabajar por el ideal de una “Europa cada vez más unida” decidiendo no formar parte de ciertas políticas,1 o de establecer instrumentos de cooperación que no incluyen a todos los estados miembros.

En el contexto actual, el debate en torno a la integración diferenciada comenzó a tomar más fuerza a partir de 2015 y a principios de 2016 en el marco del Brexit y de la ausencia de mecanismos funcionales y soluciones comunes a la llamada “crisis de los refugiados”. La idea de “una talla para todos”  ya no es factible. Por ello, resulta bastante probable que el futuro de la UE esté marcado por una dinámica en donde la lógica intergubernamental y la integración diferenciada predominen y en donde los modelos de una Europe à la carte  y una “Europa a varias velocidades” cobren fuerza. Los estados compartirán intereses y fortalecerán la integración en las áreas políticas de su preferencia, en ocasiones, dejando al lado a aquellos estados que no deseen avanzar;2 y en otras, los intereses de ciertas coaliciones (generalmente de estados fuertes) se impondrán sobre los demás- como ha ocurrido en el caso de la gestión de la crisis del Euro.

El proyecto europeo está continuamente reinventándose. No obstante, además del modo de integración que marcará la dinámica europea en los próximos años, existen otras muchas aristas que es necesario atender y asuntos que son clave y que continúan siendo un gran reto para la UE, como lo es la cuestión de la legitimidad democrática. Asimismo, la reconfiguración de las fuerzas políticas dentro del sistema internacional  así como el ambiente político en países clave (como el resultado de las pasadas elecciones en Francia y las próximas elecciones que tendrán lugar en Alemania en septiembre de 2017), serán también decisivos para la definición del rumbo que tomará la UE en el futuro.

Referencias

Blockmans, Steven (2014), Differentiated integration in the EU – From the inside, looking out, Centre of European Policy Studies, Brussels.

Holsti, Kalevi (2004), Taming the Sovereigns. Institutional change in international politics, Cambridge Studies in International Relations, Cambridge University Press, United Kingdom.

Majone, Giandomenico (2014), Rethinking the Union of Europe Post-Crisis. Has integration gone too far?, Cambridge University Press, United Kingdom.

Monar, Jörg (2010), “ The ‘Area of Freedom, Security and Justice’: ‘Schengen’ Europe, Opt-outs, Opt-ins and Associates”,  en Dyson K., Sepos A. (Eds.), Which Europe?, Palgrave Studies in European Union Politics. Palgrave Macmillan, London.

 

María del Carmen Sandoval Velasco
Maestra en estudios de la Unión Europea por la Universidad Libre de Bruselas. Realiza su doctorado en Ciencia Política y Estudios Europeos en la Universidad de Siegen, Alemania.


1 Un ejemplo de esto es el caso de Reino Unido, Suecia y Dinamarca, países que han optado por no formar parte de la unión monetaria. Asimismo, existen otros ámbitos, como lo es el área de Justicia y Asuntos del Interior, en donde ciertos estados (i.e. Dinamarca, Irlanda y Reino Unido) han decidido no estar sujetos a las normas comunitarias, como es el caso de la cooperación en materia judicial y policial. Cf. Monar (2010).

2 Es probable que la cooperación entre ciertos estados se fortalezca por ejemplo en el marco de la política migratoria y de asilo, al igual que en el ámbito de la unión económica y monetaria y  de defensa. Esto ha sido planteado recientemente en reuniones intergubernamentales, como la que tuvo lugar en Versalles en marzo de 2017 en donde participaron los líderes de Francia, Alemania, Italia y España, quienes también discutieron la idea de impulsar formas de integración diferenciada en Europa.