Cuando se habla de gasto público pareciera existir una especie de consenso en el que las cifras plasmadas en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) suelen ser tomadas como una realidad dada. Este documento, que año con año aprueba la Cámara de Diputados, aparentemente cumple con un ideal democrático de pesos y contrapesos en el que el Poder Legislativo determina cómo y cuánto va a gastar la administración pública, por lo que si queremos saber cuánto se destinará a algún programa, una secretaría o una oficina en particular, es natural acudir a las cifras del PEF. Esta idea también suele conducirnos a creer que modificar el gasto es un ejercicio extraordinario, por lo que cambiar el destino de los recursos públicos ya aprobados podría implicar grandes sacrificios. Bajo esta lógica, el presidente Enrique Peña Nieto nos anunció al inicio del año que el gasolinazo era una medida dolorosa, pero inevitable, ya que la estructura de ingresos y gastos del gobierno ya había sido aprobada y dar marcha atrás implicaría tener que hacer sacrificios por 200 mil millones de pesos. Para pagar esta cantidad habríamos tenido que, explicó, “paralizar por cuatro meses todos los servicios del Seguro Social” o “suspender tres años el Seguro Popular”. Ante la certeza de que “los datos duros hablan por sí mismos”, el presidente nos lanzó una pregunta: “¿qué hubieran hecho ustedes?”. ¿Qué nos dicen de verdad los datos duros? ¿Realmente no había otra opción?

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Ilustración: Víctor Solís

El primer indicio para desacreditar esta idea, como lo sugirieran acertadamente en México Evalúa en 2014,1 es observar el gasto real del gobierno. Para hacerlo hay que acudir a un documento que se publica cada 30 de abril, denominado la Cuenta Pública. En este instrumento el gobierno “informa” cómo fue su gasto real en el año anterior. Cuando uno analiza las Cuentas Públicas y las contrasta con su PEF correspondiente, es notorio que el gasto real siempre es muy diferente de lo originalmente presupuestado (ver gráfica 1). Estas brechas pueden ser relativamente “pequeñas”, como en 2002, cuando se gastaron 34 mil millones de pesos de más; o abismales, como en 2006, cuando el gasto fue superior en casi 422 mil millones de pesos.2 Para tener un punto de referencia del tamaño de estas divergencias, el gasto real en 2015 de todos los organismos autónomos combinados3 fue de 36 mil millones de pesos y el gasto real combinado de los ramos de Educación y Salud fue de 447 mil millones.4 La última cifra disponible, la de 2015, es que se gastaron 222 mil 570 millones de pesos más de los que decía el PEF de ese año. Esa única variación, por sí misma, es más grande que el costo aparentemente ineludible del gasolinazo.

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Si sumamos las diferencias entre Presupuestos aprobados y Cuentas Públicas a partir del 2000 y hasta 2015, el resultado es que en 15 años el gobierno ha gastado 3.3 billones de pesos más de los que creeríamos si sumáramos los datos del PEF (ver tabla 1). Esta cifra es, simplemente, espeluznante. Para ponerla en contexto, equivale a alrededor de 18% del PIB de 2015, a 67% del PEF del mismo año o a 82 veces el presupuesto de la UNAM.

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Sin embargo, cuando se analiza la Cuenta Pública con más detalle otro fenómeno se hace visible: que el gasto sea diferente de lo originalmente planificado no necesariamente implica que sólo haya gastos adicionales, también hay muchos cambios que llevan a que haya destinos de gasto damnificados. Por ejemplo, dentro de la Secretaría de Gobernación se encuentra la Dirección General del Centro de Control de Confianza, encargada de certificar a las fuerzas de seguridad pública del país. Si uno acude al PEF de 2015, encuentra que gastaríamos 17.6 millones de pesos en esta área, pero la Cuenta Pública revela que, en realidad, gastó 2.7 millones de pesos, es decir, sólo tuvo 16% de lo que originalmente los diputados le habían asignado. En el mismo sentido, la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia Contra las Mujeres tenía asignados 197.9 millones de pesos, pero sólo gastó 52% de su presupuesto, 103 millones de pesos. En contraste, hay casos de excesos inexplicables en el gasto. Si uno toma todos los recursos que el gobierno federal iba a gastar en Comunicación Social en 2015, en teoría había asignados dos mil 695 millones de pesos; en la realidad, el gasto en esta área se disparó a siete mil 618 millones, es decir, casi se multiplicó por tres. Otro caso es la inversión en las remuneraciones al personal de carácter transitorio de toda la administración federal: pasó de estar presupuestada en 1.85 millones de pesos a gastar 824 millones, un incremento de 4465%.

Uno podría ir analizando una diversidad de rubros de gasto en todos los niveles de gobierno y seguiría encontrando historias de esta naturaleza: destinos de gasto inexplicablemente incrementados o reducciones dramáticas sin un entendimiento muy claro de qué pasó. Si uno considera todos los movimientos de dinero dentro del gobierno federal, sumados a los 222 mil millones de pesos gastados de manera adicional, otros 694 mil 368 millones de pesos (19.7% del gasto) acabaron en un lugar distinto al originalmente asignado. Nuestro Presupuesto de Egresos de la Federación en realidad es un Presupuesto de Egresos ficticio.

Las preguntas que de inmediato surgen son: ¿qué pasa con la transparencia y la rendición de cuentas? ¿Cómo suceden estas modificaciones tan dramáticas? ¿Qué puede hacerse? Si le preocupa el cumplimiento con la transparencia y la rendición de cuentas, no tiene por qué hacerlo. La Cuenta Pública incluye una explicación detrás de estos gastos diferentes a lo planificado. El problema es que estas justificaciones no son precisamente esclarecedoras. Por ejemplo, la explicación detrás del gasto adicional en Servicios Generales dentro de Gobernación es este:

En Servicios Generales el presupuesto ejercido ascendió a 35,492,390.9 miles de pesos, 46.7% superior respecto al presupuesto aprobado, impactando principalmente en el concepto 3300 “Servicios profesionales, científicos, técnicos y otros servicios”, recursos utilizados para servicios de protección y seguridad, 3500 “Servicios de instalación, reparación, mantenimiento y conservación”, para el mantenimiento y conservación de inmuebles, así como de equipo de transporte y 3700 “Servicios de traslado y viáticos”, en pasajes terrestres nacionales para el desempeño de comisiones y funciones oficiales, pasajes terrestres internacionales asociados a los programas de seguridad pública nacional y para el desempeño de comisiones y funciones oficiales; viáticos nacionales para labores en campo y de supervisión y para el desempeño de funciones oficiales y recursos para cubrir 3900 “Otros servicios generales”.5

Otra cita del mismo ramo de Gobernación es igualmente críptica:

En Bienes Muebles, Inmuebles e Intangibles con un ejercicio de 4,448,698.3 miles de pesos, presentó un decremento de 238,323.6 miles de pesos respecto al presupuesto aprobado, toda vez que al ser un gasto no regularizable se modificó su asignación en la mayoría de los conceptos de gasto. Recursos que fueron utilizados por la Policía Federal y Centro de Investigación y Seguridad Nacional, principalmente para la adquisición de vehículos y equipo para la ejecución de programas de seguridad pública, así como el Organismo Promotor de Medios Audiovisuales y el Centro de Producción de Programas Informativos y Especiales.5

En el primer caso, el gasto adicional en viáticos se explica por qué se gastó más en pasajes terrestres nacionales para realizar funciones oficiales y en pasajes terrestres internacionales para el desempeño de funciones oficiales.

En una argumentación perturbadoramente circular, la Cuenta Pública dice que se gastó más porque se gastó más. En el segundo caso, referente al gasto en bienes muebles e inmuebles, la explicación de la autoridad para la disminución del presupuesto no señala el criterio que se utilizó para modificar y reasignar el dinero a, por ejemplo, el Organismo Promotor de Medios Audiovisuales o a cuánto equivale decir que el presupuesto se uso “principalmente” para adquirir vehículos. En lugar de ofrecer una justificación detallada de por qué se gasta más o menos en un concepto, si este gasto fue necesario o las consecuencias de éste, la mayor parte de las adecuaciones en toda la Cuenta Pública están explicadas con redacciones igualmente insatisfactorias. Para entender cómo es posible que haya cambios tan dramáticos con explicaciones tan pobres, es necesario adentrarse en el proceso mediante el cual se realizan las modificaciones al presupuesto.

¿Cómo el gobierno gasta como quiere?

La primera pista para entender cómo se modifica el gasto se encuentra en nuestras leyes, en particular, en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), que contiene una figura muy particular denominada “adecuaciones presupuestarias”. La ley las define como “las modificaciones a las estructuras funcional programática, administrativa y económica, a los calendarios de presupuesto y las ampliaciones y reducciones al Presupuesto de Egresos o a los flujos de efectivo correspondientes, siempre que permitan un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas a cargo de los ejecutores de gasto”.

La primera parte de la definición nos dice que con esta figura pueden moverse recursos de una oficina a otra, entre programas, diferirse gastos, etcétera. La parte fundamental se encuentra en la última oración: el criterio universal para estas modificaciones es que “permitan un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas”. Esta redacción, obviamente, es lo suficientemente ambigua como para permitir que casi cualquier tipo de modificación sea argumentada como necesaria para cumplir de mejor manera un objetivo.

¿Quién y cómo decide aprobar estos cambios? La LFPRH señala cómo se realizarán las adecuaciones presupuestarias en su artículo 58, que es la clave detrás de todos los cambios en el gasto público. Se explica que las adecuaciones pueden ser de dos tipos: internas o externas. Las primeras “serán autorizadas por las propias dependencias y entidades, informando al respecto a la Secretaría [de Hacienda]”. En contraste, las adecuaciones externas, de acuerdo con el artículo 59, “requerirán la autorización de la Secretaría”. ¿Qué cambios caen en una u otra categoría? Depende de un “Catálogo de Adecuaciones” contenido en un “Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal” que detalla cuáles movimientos se consideran uno u otro.7 En términos generales, la mayor parte de los cambios importantes de presupuesto caen en el supuesto de adecuaciones presupuestarias externas. En cualquier caso, todas las modificaciones son decididas de manera unilateral por las mismas instituciones que gastan, ya que el Poder Legislativo no forma parte del proceso de decisión en ningún momento.

De acuerdo con nuestra Constitución, la Cámara de Diputados es la encargada de la aprobación del Presupuesto y definir el sentido del gasto. ¿Por qué la Cámara se ve anulada entonces? Una vez más, la explicación se encuentra en nuestro diseño institucional y en las leyes. El artículo 58 de la LFPRH señala:

Cuando las adecuaciones presupuestarias representen en su conjunto o por una sola vez una variación mayor al 5% del presupuesto total del ramo de que se trate o del presupuesto de una entidad, la Secretaría deberá reportarlo en los informes trimestrales. Con base en esta información, la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública [Cámara de Diputados] podrá emitir opinión sobre dichas adecuaciones.

Hay que poner atención en tres puntos principales: en primer lugar, las adecuaciones se reportan de manera trimestral a la Cámara de Diputados, pero sólo cuando equivalen a movimientos superiores a 5% del total del ramo. Dadas las proporciones de los montos que se manejan en el Presupuesto, este umbral es extremadamente alto. Además, la información que se presenta para justificar los cambios es casi igual de pobre que la que puede encontrarse en la Cuenta Pública. Así, la mayor parte de los movimientos no se reportan en los informes trimestrales y sólo pueden conocerse cuando la Cuenta Pública es publicada, es decir, cuatro meses después de que concluyó el año fiscal previo. De manera adicional, la ASF tarda alrededor de 10 meses en dictaminar la Cuenta Pública, por lo que conocer, al menos, si los recursos se ejercieron de manera efectiva, es información que llega con 14 meses de retraso.

En segundo lugar, se indica que la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública “podrá” pronunciarse al respecto. Es decir, no es obligatorio que ésta analice las modificaciones sobre las que pudiera ser informada. Si se revisan los trabajos de dicha Comisión,8 los diputados nunca han emitido un pronunciamiento al respecto; en contraste, desde el inicio del año las reuniones se concentran en analizar el Proyecto del Presupuesto de Egresos y las negociaciones previas al PEF. El gasto que ya se realizó el año anterior, o el que se está ejerciendo en ese año, tiene una atención marginal.

Finalmente, el artículo señala que aun bajo el supuesto de que la Comisión decidiera cuestionar estos informes enviados por Hacienda, su participación se daría bajo la figura de una opinión sobre las adecuaciones. Por lo tanto, durante la ejecución del presupuesto de un determinado año el Poder Legislativo, a pesar de ser el órgano facultado para aprobar los gastos del gobierno, queda anulado de jure y de facto para intervenir en su modificación.

Resuelta la cuestión de quién decide, resta el cómo. Si se analizan las normatividades aplicables, en ningún momento existe una definición clara de cuándo y cómo se verifica si una adecuación realmente permite un mejor cumplimiento de los objetivos. La Auditoría Superior de la Federación (ASF) sistemáticamente ha detectado este fallo. Si se revisa su Informe de la Cuenta Pública 2014, la ASF señala que “es necesario regular las ampliaciones y reducciones presupuestales respecto de los montos originalmente aprobados por la Cámara de Diputados y transparentar el uso de los ingresos excedentes”,9 ya que no sabemos cómo deciden sobre las mismas. Además, cuando se trata de seguirle la pista a los recursos adicionales que se asignan mediante las adecuaciones presupuestarias, la ASF ha llegado a reconocer que no ha podido determinar el destino final de 71.7% de los ingresos excedentes reasignados.10 ¡Este proceso de decisión nos lleva a no poder saber en dónde quedan más de dos terceras partes del gasto adicional!

Lo interesante es que, a pesar de todo, ninguna adecuación presupuestaria es ilegal. Esto se debe a que para realizar una adecuación lo importante no es el criterio para justificarla, sino el procedimiento. Si se cumple con la norma y se dice que permitirá un mejor cumplimiento de los objetivos, estará apegada a derecho y podrá proceder. Una descripción detallada de este proceso puede encontrarse en el trabajo de titulación que sustenta este texto, pero basta dejar en claro que, entonces, las adecuaciones presupuestarias con su laxa reglamentación y un proceso decisional en el que todo el poder está en la SHCP son la explicación detrás de este uso puramente discrecional del gasto público.

Con esto queda clarificado cómo es que hay ganadores y perdedores en toda la administración pública mediante un mecanismo continuo de ajuste entre áreas, ya que si se le quita a alguien, ese dinero puede usarse en otro lado. Pero aún falta señalar cómo puede haber más dinero del que se había presupuestado. Aquí intervienen dos mecanismos principales: por un lado, cuando hay subejercicios (menos gasto del que debería haber) de acuerdo con los calendarios de gasto, Hacienda toma ese dinero y lo integra al Ramo 23, denominado Previsiones Salariales y Económicas. Desde este ramo, el presupuesto puede moverse de una secretaría a otra o hacia otros destinos de gasto. Por el otro, el Ejecutivo cuenta cada año con más dinero del que originalmente tenía planeado gracias a los ingresos extraordinarios.

Cuando se habla de ingresos excedentes automáticamente se piensa en los ingresos extraordinarios adicionales producto de los precios del petróleo (cuando eran altos) o de mayores recaudaciones fiscales. Estos excedentes están regulados para destinarse a diferentes fondos y destinos de gasto, como los Fondos de Estabilización o el gasto social. Sin embargo, la mayor parte de los ingresos excedentes no son tan extraordinarios como parecen, sino que son resultado de un cálculo sistemático a la baja en el que siempre se tiene mucho más dinero del que se había “presupuestado”. Si se analiza la estructura de los ingresos excedentes, el principal componente no son los ingresos petroleros, sino los ingresos clasificados como no petroleros, divididos en los ingresos tributarios, los del gobierno federal y los no tributarios. En esta categoría se tuvieron 597 mil millones de pesos adicionales durante 2015, pero la cifra total se reduce porque los ingresos petroleros fueron menores a los presupuestados. Todos estos rubros sistemáticamente recaudan más de lo que se presupuesta y generan una “bolsa de recursos” adicional que puede repartirse con el mecanismo antes descrito. De entre las tres categorías, uno de los que muestra un comportamiento más estable en cuanto a la proporción del cálculo a la baja son los recursos no petroleros no tributarios, que en 2015 recaudaron 124% más de lo esperado.

Dentro de los ingresos no petroleros y no tributarios, de acuerdo con el artículo 2 del Código Fiscal de la Federación, se encuentran aquellos obtenidos por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público. Estos ingresos, al contrario de los asociados a los precios del petróleo, tienen una menor volatilidad dado que, cuando se trata los ingresos por los servicios del Estado, éstos “deberían ser sencillos de pronosticar dada la inercia que existe en la demanda de trámites del sector público”.11 Sin embargo, la evidencia señala que esta partida siempre ha sido calculada a la baja y no se relaciona con los ingresos que realmente se obtuvieron el año anterior, ya que año con año se mantienen en un nivel similar y se siguen estimando casi en los mismos montos de hace 10 años (ver gráfica 2). De esta manera, el gobierno tiene una gran bolsa de recursos adicionales a su disposición, mismos que se mueven discrecionalmente mediante el mecanismo descrito previamente de las adecuaciones presupuestarias.

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Por lo tanto, cuatro consideraciones resultan relevantes al analizar el gasto real del gobierno: primero, existe una vulneración a nuestro principio constitucional en el que se asume que el Poder Legislativo es un contrapeso real del Poder Ejecutivo mediante la aprobación, vigilancia y fiscalización del presupuesto, ya que los cambios que realiza unilateralmente el Poder Ejecutivo son considerables y su destino, cuestionable, por lo que el control democrático, entonces, se diluye. Segundo, como la información real del gasto en la Cuenta Pública no forma parte del proceso de formulación del siguiente presupuesto, dado que el análisis de la ASF no se realiza sino hasta 14 meses después de ejercido el presupuesto, las negociaciones y modificaciones dentro del Poder Legislativo se plantean con base en datos que no reflejan la realidad, por lo que hay una distorsión del proceso de negociación y del ciclo presupuestario. En tercer lugar, la transparencia y la rendición de cuentas se ven deformadas si el erario se termina gastando en rubros diferentes a los que creíamos que estaba destinado. Además, la ausencia de información oportuna y de explicaciones más sofisticadas por parte de la autoridad hacen que aparezca un velo de sospecha adicional y que cuando se implementan medidas económicamente lógicas, como la liberalización de los precios de los combustibles, el opaco proceso de asignación del gasto nos hagan cuestionar si realmente no había otras alternativas como, de entrada, disminuir el gasto y hacer recortes en la realidad y no sólo en el papel. Finalmente, al asumirse que el Presupuesto de Egresos de la Federación refleja cuánto y cómo se gasta en el sector público, la mayor parte de los análisis y discusiones en la academia y la opinión pública giran alrededor de cifras que no son reales, lo que lleva a conclusiones inadecuadas sobre el entendimiento del gasto público, del proceso de políticas públicas y de las mismas prioridades del Estado. Si pretendemos entender y vigilar el gasto del gobierno, tenemos que tener en consideración las particularidades y vicios de nuestro proceso presupuestario real.

Afortunadamente, una vez que se encuentran estas fallas, la indignación puede convertirse en acción: podemos mejorar nuestro proceso presupuestario y meter en cintura al gobierno modificando el proceso de decisión descrito en los diferentes artículos de la LFPRH y no dejando de vigilar al gobierno una vez que es claro que gasta como quiere y sin control. Si no lo hacemos, podrán plantearse todos los recortes en gastos suntuarios que se deseen, regresar a diseñar ilusos Presupuestos Base Cero y hacer todos los cambios que se quieran en el papel del Presupuesto de Egresos ficticio, pero no seríamos menos ingenuos que un niño creyendo que por el mero hecho de escribir su carta a los Reyes Magos obtendrá todo lo que desea.

 

Leonardo Núñez González
Politólogo, internacionalista, maestro en administración y políticas públicas y profesor en el Teconológico de Monterrey.

Este texto es una versión resumida de la tesina elaborada por el autor para la obtención del grado en la maestría en administración y políticas públicas del CIDE, disponible para su consulta en www.bitly.com/PEFficticio Agradezco los comentarios y anotaciones de Mauricio Merino, Carlos Elizondo, Jorge Esquinca, Ignacio Marván, Mauricio Dussauge, Claudia Maldonado, Federico Reyes-Heroles, Luis Foncerrada y Jorge Chávez Presa. Todos los errores y omisiones por supuesto son míos.


1 México Evalúa (2014), Descifrando la caja negra del gasto, México. Disponible en: http://bit.ly/2kIOTen

2 Todos los datos utilizados para el análisis fueron deflactados para ser pesos reales del año 2015.

3 INE, Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, CNDH, INEGI, Cofece, INEE, IFT e INAI.

4 Datos obtenidos de la Clasificación Administrativa de la Cuenta Pública 2015, disponible en: http://bit.ly/1SJLbuo

5 SHCP, “Cuenta Pública 2015. Análisis del Ejercicio del Presupuesto de Egresos. Secretaría de Gobernación”. Disponible en: http://bit.ly/1TWAiaY

6 Ídem.

7 Véase el Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal, en particular, las páginas 98 a 104, en que se detallan cuáles son las adecuaciones presupuestarias externas y las oficinas de la SHCP que participan dando su autorización u opinión. Disponible en: http://bit.ly/1V7kZyJ

8 Véanse las diversas actas de las sesiones de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados, disponibles en: http://bit.ly/1TVKkX4

9 Auditoría Superior de la Federación (2015), Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2014, México. Disponible en: http://bit.ly/2dPwdur

10 Auditoría Superior de la Federación (2015). Auditoría Financiera y de Cumplimiento: 14-0-06100-02-0084 “Gasto Público Federal”. México: ASF. Disponible en: http://bit.ly/2dw2e8P

11 México Evalúa, op. cit., p. 40.

 

Un comentario en “Presupuesto de Egresos ficticio

  1. Veo que en nada hemos mejorado.. Por el contrario, las leyes presupuestarias tan a modo y con su trampa incluir..Y el legislativo, solo de legitimadores de los hurtos.. asi nunca habra dinero que alcanse..Y de todo este Proceso de planeacion/presupuestarias al vil engaños, creo que ya no falta nada..